──《孝感市人民代表大会及其常务委员会立法条例》解读

孝感市人大常委会法工委

 

经省人大常委会批准，市五届人大七次会议审议通过的《孝感市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（以下简称条例）今日公布实施。这是我市获准行使地方立法权后制定的首部地方性法规。作为一部“管立法的法”，条例的出台对于规范立法活动，完善立法程序，提高立法质量具有重要意义。

一、条例制定的背景和必要性

党的十八大以来，中央和国家层面就完善国家立法体制作出决策部署，并逐步落实推进举措。2013年11月，十八届三中全会提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年10月，十八届四中全会进一步提出，“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定，将过去49 个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部设区的市，规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”同时规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由所在省、自治区的人大常委会确定。

根据中央精神和全国人大决定，2015年7月30日，省十二届人大常委会第十六次会议确定，我市人大及其常委会自2016年1月1日开始行使地方立法权。立法权作为一种国家公权力，必须严格依照法定的权限和程序行使。在立法实践中，法规立项、起草、修改、调研、审议、表决等所有的这些立法过程或者环节，都应当有严密的程序、完备的机制作保障。因此，有必要依据立法法和我省立法条例，对我市人大及其常委会制定地方性法规以及相关立法活动作出具体规范，以确保我市地方立法工作依法、有序、顺利开展。

二、条例的总体框架和主要内容

条例分三大板块，共六章五十七条。

第一章总则构成第一板块，属于总括性规定，主要概述了制定条例的目的、依据、适用范围以及立法应遵循的基本原则、权限范围等重要内容。

第二章和第三章构成第二板块，主要围绕健全科学立法、民主立法机制，对立法的关键环节应当遵循的法定程序予以明确。其中，第二章立法准备，从制定立法规划和年度立法计划、起草法规草案2个方面，对立法项目的征集、论证、立项、起草过程提出了基本要求和具体措施；第三章立法程序，从市人民代表大会立法程序、市人民代表大会常务委员会立法程序2个层面，对法规案的提出、审议、表决、公布等重要内容进行了比较详细的规定。

第四章、第五章和第六章构成第三板块。其中，第四章法规解释，对法规解释权的归属、提出法规解释要求的机关、研究拟定和表决公布法规解释草案等事项作了规定；第五章其他规定，涉及法规的公布、修改、废止、备案和制定配套规定、组织开展立法后评估、报告法规实施情况等内容；第六章附则，是关于条例施行时间的规定。

三、条例涉及的几个重点问题

1、关于立法工作应当遵循的基本原则。条例明确，制定地方性法规，应当遵循立法法规定的基本原则，坚持不抵触、有特色、可操作，突出务实管用。同时规定，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

2、关于我市制定地方性法规的事项范围。立法法在赋予设区的市地方立法权的同时，相应明确了其地方立法的权限和范围。据此，条例作出规定，除法律特别授权外，市人大及其常委会制定地方性法规的范围为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。其中，城乡建设与管理方面事项包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；环境保护方面事项包括大气、水、土地、矿藏、森林、绿地、湿地、野生动物、自然资源保护等；历史文化保护方面事项包括传统文化、文物古迹、历史文化名镇名村、历史建筑、历史街区保护等。

3、关于发挥人大在立法工作中的主导作用。条例提出以下具体要求：一是市人大常委会通过编制立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的组织协调和统筹安排；二是有关专门委员会、常委会工作机构以及有关方面应当提前参与法规草案起草工作，了解情况，提出意见；三是做好人大代表参与立法的工作，更多发挥人大代表参与起草和修改法规的作用。

4、关于提出法规案的主体。条例规定，可以向市人民代表大会提出法规案的主体包括市人民代表大会主席团、市人大常委会、市人民政府、市人大专门委员会、市人大代表10人以上联名；可以向市人大常委会提出法规案的主体包括市人大常委会主任会议、市人民政府、市人大专门委员会、常委会组成人员5人以上联名。

5、关于实行“两审三通过”法规案制度。条例明确，常委会审议法规案，一般实行“两审三通过”制度，即法规草案经过常委会会议两次审议后,一般不提交本次常委会会议表决,而是交由法制委员会作进一步修改后,提交下一次常委会会议表决,以便“两审”之后有足够时间充分吸纳常委会组成人员的审议意见。

6、关于发挥专门委员会审议、法制委员会统一审议的职能。条例规定，法规草案进入常委会立法程序前，通常先由有关专门委员会提出审议意见，再提请常委会会议初审；进入二审程序后，由法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法规案进行统一审议，提出审议结果的报告和法规草案修改稿。

7、关于拓宽公民有序参与立法途径。条例规定，一是常委会编制立法规划和年度立法计划，应当向社会公开征集立法项目建议；二是列入常委会会议议程的法规案，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见；三是将法规草案向社会公布征求意见，征求意见的时间一般不少于三十日。

8、关于促进法规制度的有效实施。法律的生命力在于实施。为促进法规制度的有效实施，条例作了如下规定：一是法规明确要求有关机关对专门事项作出配套规定的，有关机关应当自法规施行之日起一年内作出规定；二是有关专门委员会、常委会工作机构应当组织对有关法规或者法规中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常委会报告；三是制定和修改后的法规实施满一定期限的，法规实施机关应当向常委会报告法规实施情况。