养老问题得到党中央和各级党委的高度重视。早在2000年，国务院办公厅就以国办发（2000）19号文件转发了民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，2014年民政部等5部门印发了《关于加强养老服务标准化的意见》（民政部【2014】17号文件），党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业，健全老年人关爱服务体系，要建立更加公平可持续的社会保障制度。国家近年来两次修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，并出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，国家、省、市对养老工作均有了政策构建框架。

    衔接：大悟县位于湖北省东北部，属国家级扶贫开发重点攻坚县之一，亦是全国著名的老区和贫困地区。全县国土面积1985平方公里，行政管辖14镇、3乡、3个区（高铁新区、开发区、悟峰山度假区），总人口63.5万人，其中农业人口53.6万人，农作物种植总面积126.6万亩，人均农作物种植面积2.36亩。2014年全县居民人均可支配收入1.0773万元，城镇常住居民人均可支配收入2.0845万元，农民人均可支配收入0.795万元。县统计局提供的数字表明，截止2014年底，全县60岁以上的老人9.4515万人，占全县人口数的14.9%；80岁以上老人1.12万人，占全县总人口数的1.76%；城镇“三无”和农村五保老人0.71万人，空巢老人2.31万人。无论是现在还是将来，养老问题将严重影响我县社会和经济的发展，县域社会养老和养老体系的建设已是摆在我们面前迫在眉睫的课题。带着这个课题，笔者近期对县域养老服务和养老服务体系的建设进行了调研，谨以此文与各位仁人志士予以商洽，以期对我县养老事业健康有序发展起到一定的积极作用。

    实践与探索1：各级党委和政府高度重视养老服务工作。改革开放以来，大悟县委县政府把养老服务工作提上各级议事日程，养老服务体系不断完善，养老服务政策得到落实，老年人生活切实得到保障。具体表现在以下几个方面：

    ——全面实行农村养老保险制度。早在1993年，我县率先在全省实施农村养老保险试点工作。截止2014年12月，全县60岁以上的无固定收入老人均得到国家养老保险金补助，2014年共为76552名60岁以上老人发放养老金5287.18万元。人月均从2012年的50元提高到现在的人月均70元，城镇无固定收入、无住房、无子女的老人已得到政府定期生活救济，人月均生活补助金额300元-500元不等，实现了全县60岁以上的老人定期养老金和生活救济全覆盖。

    ——养老机构遍布全县各个乡镇。我县从1989年开始大力兴办农村福利院。截止2014年底，全县各乡镇均建立有农村福利机构。目前，17个乡镇共有农村福利院19家，床位1100张，收养城镇无生活着落和农村五保老人1040人，占全县五保老人和城镇特困“三无人员”的16.15%；2014年我们还兴建了“大悟县福利中心”，将原来的县福利院和县光荣院予以整合，共设置床位120张，收养老人110人。同时，在县委、县政府和上级民政部门的大力重视和扶持下，通过开展“福星工程”建设、“政府购买服务”和福利机构“提档升级”三大主题活动，积极筹措资金，分期分批改造了部分农村福利院，产生了吕王镇、河口镇、丰店镇、芳畈镇、东新乡等一批功能齐全、设备完善、环境优雅的农村福利机构，管理水平不断提升，供养标准逐年提高，收养对象生活得到很好保障。为充实养老机构人员力量，我们2013年还增添了42名福利服务机构公益岗位，同时定期不定期组织参加市县服务人员培训活动，以提高服务人员服务素质。

    ——农村五保政策有效落实。县委、县政府把农村五保供养工作提上重要议事日程，认真贯彻落实《五保供养条例》和五保政策。目前，全县共有五保对象6254人，其中分散供养5214人，集中供养1040人。做到了应保尽保，且供养标准逐年提高，分散供养对象月均370元，集中供养月均470元。为照顾好五保老人，我们还先后与村组签订了《五保供养合同书》，指定护理人和监督人，确保五保对象生活不出问题。每年春节，县四大家领导、乡镇党委和政府以及相关驻村的单位都要对五保对象实行走访慰问制度，帮助解决生活、就医、住房问题。

    ——低保政策惠及困难老人。对农村特困的老年人家庭，各乡镇和县民政局将其优先纳入低保照顾。截至目前，全县城镇低保对象中，有426人享受城镇低保金待遇，全年发放低保金140余万元；全县农村低保户中，有1180人享受农村低保待遇，全年发放低保金156万元。

    除以上落实老年人法规政策和开展老年人服务外，我县有关职能部门已开展了不同形式的老年人服务工作，县医疗卫生部门优先纳入老年人和困难老人的医疗保险，老年人就医治病优先；城建房产部门优先帮助困难老年人的住房问题，税务部门落实老年人税收减免政策；各社区设置老年人活动中心；县老干部局还成立有老年人文化体育协会，活跃老年人文体生活。全县敬老、爱老、护老风气逐渐形成。

    实践与探索2：虽然我们在养老服务方面做了大量而卓有成绩的工作，但对于我们山区县、贫困县来说，老年人口基数大、增长速度快、高龄化、空巢化不断加剧，山区信息反映慢，老人住居分散、交通不便的状况，养老服务工作形势日趋严峻，养老服务水平明显偏低，养老服务问题突出。

    ——供养床位数量不足。目前，我县共有各类县办和乡镇办养老机构20家，床位1200余个，按照全省“十二五”养老规划指标“每千名老人拥有床位数要达到30张”的要求，到今年年底，全县养老床位要达到2297张。仅这一项，我们离目标尚有很大的差距，新增床位和新增养老机构建设任务十分繁重。

    ——农村养老问题突出。大悟有344个行政村和18个社区（居委会），目前只有城关镇6个社区和部分乡镇的9个村建立有老年活动中心，老年活动场地占所有行政村、社区（居委会）的比例不到5%，老年人精神生活无集中固定场所。就我们最近走访的宣化店镇莲花村、铁铺村、三里城镇林场村、东新乡鹿鸣村的情况来看，部分老人远离集镇，居住分散，不谈精神生活，连就医、购物都存在困难。部分老人靠子女在外打工赚的点点零用钱，每年回家给父母或爷爷奶奶购置的年货，一度就是半年以上的时间。由于年轻人外出，部分山里的村湾留守的都是老年群体，治安防患已存在风险，一旦火灾或水灾，老人自救都存在困难。

    ——养老产业处于空白。目前，我县养老机构虽然发挥了养老龙头作用，但养老事业产业化建设面临挑战，发展后劲严重不足。比起兄弟县市，尚无一家民非养老机构，要求进养老机构的人数日益剧增，现在有福利机构远远不能满足收养、寄养和代养的需求。专门为老人提供物资和精神服务的产业化、专业化企业处于空白状态。

    ——基础设施相对滞后。无论是县福利中心还是乡镇福利院和社区养老中心，基础设施不配套，医疗康复设施欠缺，19所农村福利院和县城区老年活动中心除少部分配备有健身器材外，大部分没有配备，更没有康复器材。特别是农村福利院，每年老人体检都要来到百里以外的县城，乡镇医疗机构尚不能满足老人的需要，每个福利机构均没有专职的医护人员，集中供养的老人治病存在问题，分散居住的老人特别是特困和空巢以及行动不便的老人及时问医吃药无法解决。

    ——服务人员参差不齐。一是现有服务人员文化素质低，年龄偏大，没有经过专业培训。全县从业养老服务机构中，尚无一名社会工作师，初级养老护理人员职业证书持证人为零。他们的服务只满足一般生活照料，对老人的心理咨询、心灵慰藉、保健康复、营养调配知识缺之又缺。尽管近两年我们从优秀青年中选拔了一批公益岗位充实到养老服务机构中来，但他们的工作辛苦，待遇低，加之世俗偏见，部分公益岗位人员也不能安心本职工作，同时，我们也没有建立起系列的培训、学习、考核制度，养老服务知识有待全面更新。

    ——整体合力尚未形成。提到养老服务，部分人认为这是家庭的事，就是有困难，也是政府的事，子女可以养老，政府可以给予他五保待遇，可以给予他低保待遇，反正不关我的事。这种社会认识的偏差，给中华民族敬老爱老的优良传统带来挑战。就是现有的政府部门，也没有把养老服务职责有效地担当起来，形成一种合力，部门各尽其职，尽显其责。由于职责不明，加上认识上的差距，养老服务功能弱，社会敬老爱老气氛不浓。

    实践与探索3：县域养老服务是一项宏伟而系统的工程，摆在我们面前的任务任重道远。同全国各地一样，我县的养老模式也不外乎“家庭养老”、“社区养老”和“机构养老”三种模式。笔者认为，养老服务的内容应该涵盖生活照料、家政服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、紧急救援、临终关怀、逝后安葬等，而这些内容包括了人们生活的方方面面，而且要面面俱到。随着社会的发展，养老责任逐渐从家庭转向社会，养老服务社会化以及主体多元化，政府、市场、非营利组织、社区、家庭均承担着养老服务的责任。

    ——政府发挥主导作用。为切实搞好养老服务工作，促进社会和谐发展，县委、县政府要构建养老服务体系，实行部门联动，整体推进，形成合力。一是制订规划。出台《大悟县养老服务工作规划》，把养老服务和养老服务体系建设纳入全县经济建设和社会建设的总体布局，同时明确部门相应职责，县人大将养老问题进一步列入议案，每年组织专题询问；县政协以提案方式督办推进，把养老服务工作提上议事日程。二是健全机制。成立以分管领导为组长、民政牵头，发改、财政、卫生、规划、人社、教育、老龄等部门参加的大悟县社会养老服务体系建设领导小组。实行一事一议，实体运作，统一协调，上下互动，部门联动的老年工作机制。三是协调督导。以化解任务的形式量化工作目标，定项目、定时间、定职责，把养老服务和养老服务体系建设纳入各部门各单位精神文明建设的重要内容，统一考核，统一评价，统一验收。

    ­——动员社会力量参与。借鉴武汉市养老服务工作经验，按照“政府搭台，社会运作、市场推进”的思路，以信息化手段为支撑，创新居家养老服务模式。亦在全县建立起社区、街道、居委会和村委会所在地受理的老年服务平台，为有需求服务的老年人配置“一键通”服务终端。在社区养老服务方面，加大资金的投入，按照“有场地、有房屋、有人员”的建设目标，率先在城关镇、开发区、高铁新区和各个乡镇人民政府所在地建设“社区老年人活动中心”，然后向村（居）委会辐射，为老年人提供服务；在机构养老方面，除办好现有的县福利中心和农村福利院外，鼓励社会兴办非营利养老机构，以扩大养老阵地，培育养老产业后劲。

    ——整合养老服务资源。一是建立义工组织。由县妇联、团县委、县总工会牵头在城区、乡镇成立义工联协会，组织志愿者为困难老年人提供有偿或无偿的钟点保洁、健康咨询、起居烧饭、就医治病、临终关怀等定制服务，全县上下形成敬老尊老爱老帮老的社会风尚。二是利用保险资源。对已设置的养老床位纳入意外伤害保险，其保险费用由县乡两级财政承担，以规避养老机构和老年人活动场地的运营风险，为老年人提供更加安全的服务。三是实行养医结合。在全县养老机构设置医疗点，纳入医保定点范围，各养老床位和分散居住的困难老人与当地医疗机构签订合同或协议，对80岁以上的老人纳入“家庭医生”优先签约的对象，真正做到老有所医，有病即治，治之及时。

    ——培养专业养老队伍。努力提升养老服务队伍的基本素质，通过公开招聘、招考和择优录用的办法，继续挑选一批政治素养高、热爱护理服务事业的年轻同志充实到养老服务队伍中来，同时建立系列的评估、评价、奖惩和晋升制度，提高乡镇养老机构工作人员的生活、政治待遇，定期组织专门的服务知识和技能培训，使他们安心本职工作，提高管理服务水平。（大悟县民政局局长 华玉祥）

 ——刊载于《湖北民政》2015年第7期