改革：三减三定

    2003年，安陆市作为全省7个乡镇综合配套改革试点县市之一，在稳步实施农村税费改革的同时，紧紧围绕“减人、减事、减支”工作目标，结合机构改革定编、定岗、定人“三定”工作，扎实开展乡镇事业单位人事制度的配套改革，取得了明显成效。

    全市15个乡镇办事处事业单位，由改革前的235个精简到122个，减幅48.1%；人员由2158人精简到645人，分流1513人，减幅70.1%，平均每个乡镇上岗43人，财政及规费支出每年可减少1430万元。2003年10月，除乡镇财经所保留以外，全市乡镇直属事业单位121个全部转制为具有独立法人资格的实体，依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展；转制后的单位名称统一定为服务中心。在具体操作中，对所属事业单位进行分类转制：其中，兽医站、计生服务站、农业技术服务站、水产水利农机服务站、文化服务站转为“企业法人”，统一到工商部门办理营业执照；村镇建设环境保护站、乡镇企业服务站、社会事务服务站等事业单位转制为“民办非企业单位”，统一到民政部门登记。事业单位转制后继续享有原债权，承担原债务。其中转制为企业的75个，转制为民办非企业单位的46个。这些服务机构的人事权隶属乡党委政府统一管理，业务上接受原业务主管部门指导，执法权上交主管部门，待遇分配上“以钱养事”，定岗定额，在乡党委政府的领导下开展各项工作。转制后的服务机构对乡镇经济发展和村镇建设的社会化管理发挥积极作为。

三项制度保障

    合理确定公益服务项目，实行委托服务制。将与农民生产生活中联系紧密的最基本事项，列入公益性服务项目。例如：赵棚镇8个转制服务中心共确定公益性服务项目59个，分配“以钱养事”资金917500元。

    严格签订服务合同，实行内容项目制。为加强对转制中心的日常管理，乡镇政府每年与转制中心签订服务合同，各转制中心也相应与工作人员签定了细化的服务合同，实行定人、定岗、定责、定效。在合同签订上，把好“四关”：项目关，属于公益性项目进入合同，并实行百分量化，有农民代表、服务对象代表签字认可。要素关，合同内容完整。法规关，内容符合现行政策法规。考核关，在合同里明确约定双方的责任、权利和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核评估、兑现办法等事项，把党委政府的工作要求落实到每名工作人员身上，确保体现履职、考核、优质、高效的特色。

    建立考核评估体系，实行考核常态制。为确保公益性服务到位，该市不断健全完善考核体系，坚持日常考核与定期考核相结合，组织考核与群众考核相结合、重点工作与一般工作相结合的“三结合”考评办法，广泛推行服务对象认可的评议制度，强化考核兑现。在考核安排上，实行半年初评、年终总评的办法，分三大块对服务中心工作进行考评，实行百分制量化。中心考核得分由组织考核分、上级业务主管部门意见分、服务对象满意度测评分、班子成员测评分组成。在日常考核上，注重听取服务对象意见，把群众的满意度作为服务是否到位的重要标志，把公益性服务的规范化作为履职是否到位的重要指标。考评坚持程序、步骤、记录三到位，体现客观公正、实事求是、公开透明的总原则。在考核兑现上，注重分类指导，既要奖勤罚懒，又要体现公平效率。通过项目化的合同和程序化的考核，大大激发了转制中心人员工作积极性和主动性，使“以钱养事”工作新机制在农村实践工作取得了突出成效。

遭遇五大瓶颈

    管理体制不畅。乡镇机关与事业单位职能交叉不清，事业单位承担的行政管理职能收归乡镇机关行使，而技术性、事务性、服务性的工作则由事业单位承担；站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受上级对口单位委托执法的，而且管理脱节、缺位现象严重。

    人员身份尴尬。改制后原事业单位工作人员统一成为“社会人”，政府实行“以钱养事”，其工作职能主要通过实行公共服务体现其存在价值，并通过公共服务质量和数量以及群众满意度取得相关报酬，且执法权上交到市主管部门，使得他们在下面工作时有时处于很被动、很尴尬的地位：想执法又没有执法权，如果硬性执法的话又是知法犯法；不执法又容易被党委政府及群众认为是不作为，进退两难。例如：村镇建设环境保护服务中心，对乱搭乱建的违章建筑就不能跟改建前一样理直气壮现场制止;人口与发展服务中心也不能对违法生育对象独立征收社会抚养费;文化体育服务中心也不能对假冒伪劣音响文化用品现场封存等等。

    待遇不公无保障。转制单位最开始上岗每人缴纳8000元上岗保证金，每月工资466元。后全市以钱养事单位人员不断上访，最近几年调整到农口人员1250元/人，非农口1000元/人，2014年市综改办人平涨250元。他们的年收入均低于同期安陆市人均社会收入。而且档案工资标准没有及时调整跟进，有调整的也没有按档案工资发放；在政治待遇方面，“以钱养事”人员受身份限制，既不能提拔到领导岗位，又不能到市直部门交流任职，前途渺茫；在住房保障方面，这些“以钱养事”单位人员工作至今，没有住房公积金这一项，各人心里都不平衡，都有一股怨气；在工作方面，“以钱养事”人员与原来相比工作量丝毫未减，各服务中心负责人像过去一样，肩负着包村的各项中心工作任务；同时他们中很多人都是家里的顶梁柱，上有老下有小，一人工作养全家。目前高物价高通胀时代，单靠他们一人的工资维持自己都不够，这是一个十分严峻现实问题。

    技术职称晋升断档。现“以钱养事”单位工作人员大部分都是从事具体的技术工种，如农业技术、畜牧兽医等，一般人对这些行业内部的活根本不能替代，但10多年过去了，关于技术职称晋升之类的调整一直没有进行。调查走访中了解到，陈店乡畜牧兽医技术服务中心主任叶某，10年前的技术职称是助理兽医师（初级），现在依然是这样。农业技术服务中心主任秦某，10年前就是中级农技师，现在依然还是，根本没有调整也无人过问。

    发展后继无人。超低的工资待遇吸引不了人，现有的人员想跳槽的大有人在，有的已另谋出路。受体制机制制约，不能进新人，出现了断层现象。随着时间的延长，这些人年龄逐渐老化，平均年龄在45岁左右，再加上退休、死亡自然减员，人员在不断减少，又不能补充新生力量， 面临着后继无人、断层现象十分严重。

在完善中前行

    适当增加服务岗位。根据实际情况，在一部分公益服务人员退休前几年，建立一个“进人”机制，适当增加一批过渡性服务岗位，为农村公益性服务事业培养人后续人才，实行新老交替。人员实行老人老办法、新人新办法。对现有人员恢复事业单位人员身份，或者享受乡镇事业单位人员的各项政治、经济待遇。有计划的招聘新进人员，对新补充人员实行“以钱养事”。

    增加转移支付力度。调整提高服务报酬，提高“以钱养事”标准。将“以钱养事”标准提高到现有事业单位工资标准，增强中心工作人员积极性。　　

    纳入“双重”管理。对于有执法责任的服务中心，将其上收为主管部门的延伸机构，纳入主管部门和乡镇“双重”管理，如：乡镇动物卫生监督管理站、村镇建设环境保护服务中心、社会事务服务中心。

    推行“一站式”服务。由于中心人员少，建议结合乡镇便民服务中心分乡镇建立农村公益服务中心，推行“一站式”服务，集中办公，集中服务，既方便群众，又节约资金。（安陆市民政局  张金昌）

本文刊载于《乡镇论坛》2014年第8期，获2014年度全省民政系统优秀调研成果优秀奖