李家庆
为认真贯彻落实市委市政府关于推进大别山革命老区经济社会发展实验区建设的有关工作部署，近期，市民政局组成调研专班，采取听汇报、召开座谈会、走访村民、实地考察等形式，对大悟、孝昌两地农村新社区建设情况进行了专题调研。
一、实验区农村社区建设基本情况
孝昌县辖4乡8镇、1个经济开发区，1个生态文化旅游度假区，国土面积1217平方公里，总人口65万人，现有429个村民委员会，16个城镇社区。自2009年民政部开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动以来，全县确定了35个新型农村社区建设试点村，积极探索农村社区建设新模式。在试点建设过程中，各社区立足自身实际，注重发挥资源优势，以加大招商引资和项目建设力度为突破口，以农村经济合作社为平台，着力发展特色设施农业园区，如丰山镇井边村的现代农业科技示范园、现代农业生态旅游休闲观光园的成功运作，促进了村集体经济的健康发展，使农民的收入得到大辐提升，从而夯实了农村新型社区建设发展的经济基础。同时，大力加强农村基础设施建设，实现新型农村社区“五通”（通水、通电、通气、通电话、通电视网络）、“五化”（硬化、亮化、绿化、净化、美化），改变了农村脏杂乱差的环境状况。
大悟县辖3乡14镇、1个高铁新区和1个经济开发区，国土面积1986平方公里，总人口64.3万，现有19个城镇社区和356个村委会。近年来，全县确定35个村开展农村社区建设试点，积极探索农村社区设立模式、功能配置、管理体系和组织队伍建设以及财政投入的途径。特别是立足于服务农民群众，借助中央强农惠农政策，整合资金，引导、吸引各部门的项目建设在社区，各项服务设置在社区，共同推进农村社区建设。如城关镇乐冲、枣棚等社区，在相关部门的支持下，社区建设成果明显，近两年来，共完成“一建三改”4450户，新建通村公路170公里，安装卫星电视设备3100套，太阳能路灯1200多盏，投入一事一议奖补资金1155万元，县级财政新增民生投入3870万元，占新增财力73.8%。农村社区发展呈现出生机勃勃崭新局面。
二、值得总结的经验和做法
市委2号文件下发后，两地按照统筹推进城乡一体化的有关要求，以服务村民群众生产、生活为重点，积极探索农村社区建设新路径，初步形成一套行之有效的工作思路和工作模式。
（一）突出抓好“三个重点”。一是抓好规划布局。按照交通方便、中心聚集、节约资源、利于发展的原则，两地均确定了一定数量、具有一定基础的村为新型农村社区建设试点，集中精力，科学规划，分步实施。二是抓好典型培育。坚持以点带面、循序渐进原则，重点抓好新型农村试点社区建设，从实践中探索总结积累经验，逐步推广，有序推进。三是抓好农村产业发展。充分结合各村实际，发挥各方面的资源优势，通过走出去、引进来的方式，积极开展招商引资和争取项目建设，促进了村集体经济壮大，增加了农民收入，夯实了农村新型社区建设发展的经济基础。
（二）注重把握“三个结合”。一是与推动市场运作相结合。坚持政府规划引导、村级自主自愿、社会多元投入的原则，把市场化运行机制导入农村新型社区开发建设，较好地解决了社区建设投入资金不足的问题。二是与保护基层利益相结合。坚持政府着眼服务、基层着眼发展，通过新型农村社区的开发建设，使基层组织在加快发展的资本积累和资源的节约集约利用上得到实惠，积蓄后劲。三是与促进民生改善相结合。坚持以民为本，在维护好群众合法权益的基础上，最大限度地让利于民，引导农民积极认同。如：丰山镇井边社区的农业开发项目和马蹄爽罐头厂建设，安置本村及周边村农民200余人就近就业，既推动了企业发展，又增加了农民收入。
（三）着力强化“三个支撑”。一是强化组织支撑。在新型农村社区建设工作中注重发挥好党委政府的主导地位，也注重发挥好基层“两委”组织的战斗堡垒作用和驻村帮扶、企业帮扶的辅助推动作用，努力形成建设合力。二是强化民心支撑。新型农村社区建设的最大制约点在于民心是否认可、是否主动接受和积极参与。因此，各地不断加大宣传发动力度，促进解放群众的思想观念，赢得了民心支持。三是强化投入支撑。重点在政策上倾斜、在资金上支持、在服务上用心、在环境上改善，想方设法加大公共设施投入，提升公共服务水平，促进城乡统筹一体发展。
（四）积极推动“三个变化”。一是新村功能社区化。通过中心集聚、重点建设，防止了公益设施的重复性投入，较好地改善了村级水、电、路、卫生室、文化广场、幼儿园等设施建设。二是居住环境生态化。通过高品位规划，提升农村环境容貌综合整治水平，打造生态、宜居的新型社区环境，提升了农民群众的生活质量。三是养老环境城市化。通过把新型农村社区建设和农村互助式养老服务相结合，农村人也能享受到如城里人一样的养老服务。
三、存在的主要问题及原因分析
目前，全市乃至全省的农村社区建设工作尚处于探索和实验阶段，两地在结合自身实际的基础上，借鉴城市社区建设的工作模式，进行了农村社区建设的试点探索，取得了一定成效。但客观分析，一些在探索过程中凸显出来的问题值得引起高度重视。
一是工作思路不清晰。加强农村社区建设，是推进社会主义新农村建设的主要内容，是形成城乡一体化发展新格局的重要举措，更是缩小城乡差别、深化村民自治、维护社会和谐稳定的有效途径。但仍有一些乡、村干部和部分村民群众，对开展农村社区建设的意义认识不足,对农村社区的概念不够清楚、建设标准和建设要求不够明确，甚至有的同志错误地认为，现在村里有支部和村委会，再搞农村社区作用不大，没有实质意义等。因此，在工作实践中，少数地方仅仅把开展农村社区建设工作当作一项工作任务，简单地建个房子、换个牌子，“换汤不换药”、“穿新鞋走老路”的情况不同程度地存在。
二是工作机制不健全。农村社区建设是一项德政工程、民心工程，需要党委政府的高位推进和相关部门的倾力支持，动员全社会力量齐抓共管。目前，两县还没有形成统筹城乡社区建设的工作机制，没有纳入党委政府的重要议事日程，普遍存在重城市、轻农村的现象，表现在两地只成立了城市社区建设领导小组，且人事变动频繁，工作缺乏连续性。而农村社区建设领导或协调机构尚未组建，管人与管事上未能形成合力，不能实现最佳的管理效能。作为职能单位的民政部门在统筹协调上难免要面对“单打独斗”的尴尬局面。同时，因缺乏具体的政策规定，农村社区的隶属关系不明确，在实践中社区地位、职能不明确,造成社区建设自治不自主,职能得不到充分发挥,甚至偏离了服务村民的根本职能。
三是规划布局不合理。调查情况表明，目前农村社区多是在原村的基础上，因陋就简改造而成，缺乏系统的规划布局，且普遍存在着基础设施建设水平低、不配套、共享性差的问题。由于村与村之间、村民与村民之间经济实力参差不齐,造成进展不一，城区和经济基础较好村进展较快,而一些位置较偏、基础较弱村进展则比较缓慢。由于受资金的影响，农村大部分基础设施建设都没有经过有资质单位的规划和设计，在建设的同时又缺乏与相关部门之间的沟通和协调，至使农村基础设施建设存在布局不合理，建设的随意性大的问题，很容易造成重复建设、投资浪费等不良情况，社区建设的成效不是很明显，这在不同程度上影响了各地开展农村社区的建设积极性。
四是保障机制不完善。目前农村基础设施建设资金主要依赖于各级政府投入和农民集资。由于我市农村社区的规划和建设起步晚，一些新社区在开发建设时配套不够完善，加之政府在资金投入上没有形成长效机制，经费来源单一，除转移支付固定经费外，没有其他经费，费随事转的工作机制操作也不规范等，导致现有的财力投入不能满足工作之需。上级要求搞农村社区实验全覆盖，但没有明确经费投入的途径，随着社区的社会性功能日渐强化，社区承担起更多的社会事务，费用增多等客观情况明显存在，对基础设施建设的投入乏力,难免会出现运行困难，影响服务质量和服务水平提高，致使农村社区建设将处于低水平状态。
五是干部素质不适应。由于历史原因，大多数农民受教育的年限比较短，文化程度比较低，而一些有文化、有技能的农村青壮劳力都在外务工，留守人员多为年龄较大或年龄较小的老人或儿童，难以承担起建设社会主义新农村的重担。加之现有的部分干部群众对农村社区建设的意义、目的和内容存在模糊认识，民主参与意识不强，难以形成社区服务管理的互动效应。与城市社区不同，农村社区综合服务中心既为农民提供服务又增加了农业生产的指导等事项，但部分农村干部社区建设工作重点出现偏差，现阶段只注重发展经济、开发建设、农民建房等具体事务，忽视对群众的管理与服务，偏离了农村社区建设的初衷。
四、下一步的工作思路和建议
加强农村新型社区建设，是构建社会主义和谐社会、加快社会主义新农村建设的重要举措,也是破解城乡二元结构、推进城乡统筹发展的有效途径, 针对两地农村社区建设的现状和薄弱环节，提出以下对策建议：
（一）加强组织领导，形成工作合力。加强农村社区建设是统筹城乡协调发展的重大战略，是一项全方位的系统工程。要推动这项工作有序开展，各级党委政府必须把农村社区建设统筹到新农村建设全面发展的宏伟蓝图中去，广泛宣传农村新社区建设的重大意义，切实加强对农村社区工作的组织领导和规划布局，深入开展调研活动，与基层干部群众进行面对面沟通交流，努力找准农村社区建设需要着力解决的问题。农村社区作为农村公共服务和社会管理的综合性平台，必须调动各方面的积极性，整合部门各方面的资源，形成齐抓共管的工作格局。相关部门要全程指导帮助各县、乡镇、村做好方案制定、组织设置、硬件功能建设和舆论宣传等，保证工作质量。
（二）找准工作定位，合理调配资源。要坚持以人为本、服务群众的宗旨，始终把维护好、发展好、实现好农村居民的根本利益作为农村社区建设的出发点和落脚点，以服务农村居民、改善农民民生为重点，着力解决农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力增进村民福祉，促进人的全面发展。要改变基础设施建设落后的现状，切实解决农村基础设施建设中存在的各种问题；要充分发挥对农村社区土地和空间资源的规划调控作用，促进农村社区经济的可持续发展；要充分发挥农村群众的主体作用和首创精神，努力扩大农村群众有序的政治参与，充分调动农村社区党组织、自治组织、集体经济组织、驻村单位、民间组织、外来人员等各方面的积极性，整合农村社区人才、资金、物质、技术等资源，形成共建共享农村社区的良好局面。
（三）统筹建设规划，协调分步推进。农村基础设施建设投资大、建设周期长、涉及面广，必须坚持统筹规划、分步推进的原则。鉴于目前农村基础设施建设的实际，要对农村各项基础设施建设的现有状况和未来发展项目进行全面的勘查和适度超前的总体规划，并制定量力而行、重点突出、分步实施的建设方案。要因地制宜，根据不同的发展基础、地域条件和乡风民情，推进农村社区建设。从城市郊区村、集镇村、中心村到一般行政村，从城乡一体化程度高的地区到城乡差距大的地区，循序渐进，重点突破，逐步完善，不断提高农村社区建设水平。对于重点的农村社区建设一定要按规划方案先行，包括农村社区的设置、分布、规模、功能、标识，社区服务中心的面积、格局、建筑风格以及投资数额和渠道等，都要形成规划方案，稳步推进。
（四）加大资金投入，建立财政保障机制。农村社区要建立政府投入、群众自筹和社会参与相结合的财政保障机制，一是要站在统筹城乡发展、城市反哺农村的高度，切实加大各级财政对新型农村社区建设的投入。采取以奖代补、政府贴息贷款、降低审批费用等各种形式支持新型农村社区建设。二是农村社区建设要立足先天基础，找准特色优势，培育特色经济，发展配套经济，形成农民增收致富的稳定来源，强力支持社区建设均衡发展。三是积极发动社会参与，多渠道吸纳社会资金，鼓励有实力的企业参与新型农村社区建设，引导和鼓励社会各界通过捐资捐物、投工投劳，支持和参与新型农村社区建设，增强农村社区发展后劲。
（五）加强干部队伍建设，提升服务管理水平。社区工作人员是社区建设的直接承担者，必须适应社区居民服务日益多样化和规范化的需求。因此，努力建设一支高素质的社区工作者队伍，尤为必要。在进一步加强村“两委班子”建设的同时，着力抓好社区工作者队伍建设，提高社区工作者的职业化、专业化水平。通过整合现有村干部资源，向社会公开招聘等方式，配备专职社区工作者。并相应地建立健全农村社区各项制度，不断完善全程服务代理，公开服务承诺，群众民主评议等制度，增强工作者服务管理意识，提高服务管理能力，创新农村社区管理体制机制，推进政府公共服务向农村社区延伸，初步构筑起政府基本公共服务、志愿互助服务和社会服务相衔接的农村社区服务体系。（作者系湖北省孝感市民政局党组成员、副局长）