邓 传 发
建设功能齐全、管理规范、设施完善的农村福利院，既是当前和今后一个时期民政工作的一项重要任务，又是解决好农村五保老人老有所养、老有所依、老有所乐、终有所善的根本途径。为了进一步全面掌握农村福利院建设的基本情况，更好地指导和规范各地农村福利院的建设和管理。3月中旬，我和低保局的同志一起，采取问卷调查、实地调研、召开座谈会等形式，对全市农村福利院建设情况进行了深入调查，总体看，工作成效明显，难题亟待解决。
一、农村福利院建设的基本情况
我市农村福利院建设，在2004年至2007年 “福星工程”计划中已覆盖了所有的乡（镇、场），使自愿集中供养的农村五保老人都有了一个相对温馨的处所。2008年以来，又通过几年的农村福利院建设提档升级和霞光计划、窗口计划行动，使全市绝大多数的农村福利院在基础设施建设、生活环境改善、内部服务管理等方面有了明显的改善和提高，农村五保老人实现了自愿集中供养条件下的100%集中供养。到现在为止，我市共有农村福利院126所，床位12629张，集中供养了五保老人7841人。全市共有2所福利院被表彰为全国模范福利院，有6所福利院被表彰为全省模范福利院，绝大多数福利院达到了基本标准要求。几年来，全市农村福利院在建设和管理方面没有发生任何责任事故和严重违纪问题。
我市的农村福利院建设管理工作，虽然取得了一定成绩，自己跟自己比，也可以说有了长足进步，但我们应该清醒地认识到，我市农村福利院建设的现状，在各县（市）区之间、各福利院之间，建设发展上还很不平衡，离上级的要求和五保老人的期盼还有较大差距。一是部分福利院基础设施较差。目前，还有19所福利院存在危房安全隐患。二是部分福利院内部管理不够正规。尤其是在请销假制度、早晚查房制度、院务公开等方面漏洞较多。三是供养经费和工作经费严重短缺。一方面有的地方领导对农村福利院建设重视不够，财政投入不到位；另一方面福利院内部自我“造血”功能差。四是工作人员整体素质与新形势下福利院建设管理的高标准还不相适应等。这些问题如果不认真地尽快加以解决，我们在这方面就要落后于时代发展的步伐。
二、当前亟待解决的几个问题
加强农村福利院全面建设是一个系统工程，需要各级党委政府的重视支持，需要社会各界的关注与帮助，需要工作在农村福利院的全体干部职工和院民的共同努力。当前，从党中央、国务院至各级党委、政府都高度重视民生工作；社会各界都在高度关注民生工程，社会的敏感度在不断提高。农村五保老人的供养，又是整个民生工程的重要组成部分，他们是社会大家庭中的最弱势群体，是最需要帮助的人。因此，在加强农村福利院建设上迫切需要解决好以下几个问题：
（一）从政策法规的角度进一步明确农村福利院的机构性质。2006年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》（以下简称<条例>）只规定了“国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作”，“乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作”，没有规定农村五保供养工作应设立什么样的工作机构。2010年10月，民政部颁布的《农村五保供养服务机构管理办法》（以下简称<办法>）虽然规定了农村五保供养服务机构为“农村五保供养对象提供供养服务的公益性机构”，“符合条件的农村五保供养服务机构，应当依法办理事业单位法人登记”，但仍然没有作出定性的规定。由于民政部不是全国机构编制主管部门，上述规定对地方各级机构编制主管部门没有直接的规范指导作用。因此，《条例》和《办法》先后颁布几年后，农村福利院“三不像”（不像国有、不像集体、不像民办）的问题还是没有从根本上得到解决。随着我国城乡一体化发展步伐的进一步加快，农村五保老人的供养工作也应逐步等同或接近城市“三无”老人的供养工作要求（城市供养“三无”老人的社会福利院为政府全额拨款事业单位）。但是，2011年，全市126所农村福利院中，只有46所完成了法人登记；现有500名工作人员中，只有128名属乡镇综合体制改革中富余的在编人员，其余均为公益性聘用人员或当地农村低保家庭临时用工人员。这样，其直接后果是有机构无编制、有任务缺手段、有人员少保障，使农村福利院建设发展的步伐不能适应经济社会发展的要求。
（二）从政府的主体责任上尽快制定供养标准和保障方式。《条例》明确规定：“农村五保供养标准不低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。”“农村五保供养标准可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，……也可以由设区的市级或县级人民政府制定，报省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。”“农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排。……中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。”从现实情况看，地方各级人民政府对农村五保供养标准（当地村民的平均生活水平）没有明确当地具体的测算内容和方法，县、乡级人民政府还将上级补助标准（目标集中供养每人每年2100元）当作当地的供养标准，供养资金都没有列入县级财政预算。根据调查测算，以孝南、孝昌为例，保障一个集中供养五保老人最基本的生活费用一年需要3270元，若加上穿衣、日用、被褥等，每人一年至少需资金3420元，资金缺口每人每年达1320元。如果按当地村民平均生活水平测算，供养资金缺口将更大，这是摆在地方各级政府面前的一个重要民生问题。同时，当供养标准明确后，还要进一步规定资金的保障模式，对供养资金，设施维修、管理资金等一律采取县级财政通过银行直达的方式予以保障，坚决杜绝农村福利院保障资金与乡镇其它资金捆绑使用的现象。
（三）从着力提高待遇、改善工作人员结构上努力提高管理服务队伍整体素质。福利院集中供养的五保老人，由于过去长期生活在相对孤独的环境中，平时交往对象少，从而养成了性格孤僻、自我为主、不易沟通、不顾他人等行为特点，加上绝大多数老人都体弱多病、生活自理能力较差，有的甚至是痴、呆、傻、残，极易发生意想不到的各种问题。这就从客观上要求服务管理人员要有孝老敬老的意识、乐于吃苦耐劳的精神、必要的专业护理知识和相应的服务管理能力。现实中，全市现集中供养五保老人7841人，按省厅要求工作人员的配比1：15计算，应有工作人员522人，实际配有500人，占应配人数的95.7%。但现有工作人员的结构令人担忧，虽然有128人属在编干部，但他们都是机构改革中的富余人员，普遍年龄偏大，90%以上都超过50岁，工作激情和工作创新在一定程度上缺乏活力；有324人属于公益性岗位聘用人员，各地以最低工资标准或略低于最低工资标准就地聘用工作人员，月工资高的900元，低的600元，由于工资待遇与外出务工收入差距过大，有一定文化素养和工作能力的青、壮年劳动力根本不愿意到福利院工作，能聘用到的只能是有一定劳动能力、业余时间还要照顾家中老小的人员，他们无法集中全部精力投入福利院的服务管理之中；另外还有少部分人属农村低保家庭人员，只为其适当经济补助，每月多则400元，少的只有60多元。这些人在做好自己家务的同时，长期到福利院帮助工作。他们是本着一种对党和政府的感恩之情到福利院做一些力所能及的工作。由此可以看出，如果不提高待遇，改善结构，即使把农村福利院的硬件设施建的再好，服务管理工作质量也很难有效地提升。因此，各级人民政府如果目前难以解决农村五保供养服务机构的编制员额问题，就必须加大对农村福利院服务管理的投入，安排足够的资金用于以钱养事，以适当的标准鼓励、吸引部分社会人才到福利院工作。
三、各级民政部门要进一步强化职能作用
《条例》和《办法》都明确规定各级民政部门对农村福利院具有管理和业务指导的职责。在现实工作中，各级民政部门对推进农村福利院建设服务工作，已经发挥了很好地作用。为了进一步加快全市农村福利院建设的步伐，让所有农村五保老人更好地、充分地享受到改革开放、经济社会发展的成果，各级民政部门有责任，也必须再加力度，努力推动农村福利院的建设服务再上新台阶，并在以下几个方面下更多的功夫：
（一）要充分发挥部门的工作优势，多为农村福利院的建设发展造势。民政部门是政府的职能部门，有责任，也有条件更多地接触各级党委政府领导和上级主管部门。因此，要进一步大力宣传相关政策法规，反映基层工作的真实情况，努力使农村福利院建设工作，在各级党委政府领导心目中有位置，在经济社会发展规划中有安排，在制定相关政策时有规定，在年度财政预算中有保障。
（二）要充分整合政策资源，尽最大努力为农村福利院提供资金物质支持。一是积极对上争取项目资金；二是适时组织慈善捐赠；三是按规定足额提取福彩公益金；四是大力协调将基础设施较差的农村福利院列入当地危房改造计划；五是争取部门支持，将农村福利院水、电、路、地等纳入相关部门的帮扶计划。
（三）要督促、指导乡镇人民政府进一步加强农村福利院服务管理工作人员队伍建设，努力提高整体服务管理水平。一是选好配强福利院长，这是福利院建设管理的关键；二是按规定比例选好配足工作人员，尽量将热爱养老服务事业、不怕吃苦、乐于奉献的同志吸收到工作人员队伍中来；三是定期组织思想教育、工作交流和业务培训，不断提高他们的思想素质和服务工作能力；四是建立完善创先争优机制，鼓励倡导创新管理工作，提高服务水平；五是最大限度地关心职工生活，只要是政策法规允许的，就要努力提高管理人员的福利待遇。
（四）要加强对农村福利院服务管理工作的检查督导，促进福利院各项规章制度全面落实。近年来，外地有的福利院之所以出问题，就是因为规章制度不落实，督促检查不到位所致，其结果是害了五保老人，害了管理人员，害了责任干部，损伤了民政形象。因此，必须加强对各项制度尤其是院务公开、院民自治、请假销假、早晚查房、责任追究等制度执行情况的检查监督，及时发现问题，纠正问题。
（五）要积极指导、大力加强农村福利院五保供养文化建设，让供养对象在深厚的福利院特色文化环境中安度晚年。从调查情况看，集中供养五保老人中，由于过去的生活经历不一样，对文化生活的期望也不尽相同。因此，福利院仅有电视房、棋牌室等文化娱乐场所是不够的，还应该进一步拓展、营造福利院特殊的养老文化氛围。一是可以定期组织养生知识、卫生防病知识、老年心理卫生知识等方面的讲座，帮助老人们自我调节心理状态，调整日常生活习惯；二是有条件的地方可以建立视频、音频设施，经常播放一些适应老人特点、具有历史时代特征的老人喜闻乐见的文化产品，以丰富老人的精神文化生活；三是主动与周边部队、学校等单位建立共建关系，积极接纳各方面进步的、充满活力的要素到福利院为老人们做好事，让老人们尽可能多地享受到孝文化建设的成果；四是在院内不同的场所写出各种有利于老人们身心健康的养生格言、标语等，以引导、激励老人们相互帮助，强身健体，积极参加一些力所能及的公益劳动。五是建立老人生日祝福和临终关怀制度，使五保老人都能感到我活着我幸福等等。
（六）要帮助指导农村福利院大力发展院民经济，不断提高其“造血”功能。大力发展院民经济，既有利于五保老人的身心健康，又能有效弥补福利院各项经费不足，还能改善院民生活。一是要帮助协调乡镇政府落实福利院生产用地和水面，做到有地可种，有水可养；二是要帮助论证符合福利院特点的经营项目，做到不盲目投资；三是帮助协商有关部门给予相关的科学技术指导，以尽可能获得良好的经济效果。 （作者系湖北省孝感市民政局党组成员、副调研员）