孝感市救助管理站  张春保 

    一、 引言

    “流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

  他们活跃在城市的各个角落，在影响社会和经济迅速发展的同时，流浪乞讨人员也在不断的增多，随之也引发可一系列的社会问题。因此迫切的需要建立比较完善的社会救助制度从根本上解决这一问题。

    我们现在的小康水平还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，例如我国贫困人口还为数不少，老龄人口比重上升，就业和社会保障压力很大等等。而这一切都和城市流浪乞讨现象有这密切的关系。因此，解决流浪乞讨问题必须和关注救助弱势群体结合起来，从根本上消除有可能走上流浪乞讨道路的人员。

    二、流浪乞讨群体的成因、特征及危害

    以流浪乞讨生存群体主要是指个人无居所、无收入，乞讨所得为本人的全部生活和消费来源的乞讨方式，也就是通常所说的乞丐。它们主要分为三类，一是物质贫困型乞讨，主要是那些为生活困境所迫，不得不行乞维持生存的群体。二是精神贫困型乞讨，主要是指完全可以通过正常生活方式自立，但好逸恶劳，以乞讨为生存之道的群体。三是精神残疾型乞讨，主要是指因患有精神疾病或智力发育不健全无法自力更生，被迫行乞维持生存的群体。四是被操纵利用型职业乞讨，主要是指残疾人、老年人、儿童等被幕后黑手通过威逼利诱等方式操纵利用，成为赚钱工具的群体。

    大量流浪乞丐的涌现，严重破坏了社会治安，影响了城市环境。如乞丐帮会组织的复兴，滋生着各种社会不安定因素。受成年人操纵的童丐行乞，严重损害了流浪未成年人的身心健康。同时，好逸恶劳、以乞生存对社会无业人员产生了一定的诱惑，导致公众爱心被欺骗，民间慈善资源被浪费，社会基本道德被腐蚀。

    三、流浪乞讨现象中救助管理工作面临的现状

    自救助管理制度施行以来，救助管理站及其主管部门做了大量富有成效的工作，使城市生活无着的流浪乞讨人员得到了人性化的关爱和救助，受到了社会普遍赞誉。但是，却仍然要面对城市流浪乞讨现象无法根除甚或行乞人数还有增长的尴尬。其根本原因在于，城市流浪乞讨人员中大多为商业乞丐，其既不属于救助管理范畴，也不会接受救助管理站的救助；而流浪街头的物质贫困、精神残疾和智力残疾群体，即使对其进行了救助，由于他们没有自力更生的能力，救助后不久又会流落街头乞讨求生。并且由于社会家庭对精神残疾和智力残疾群体疏于照顾和管理，导致街头流浪乞讨的精神残疾和智力残疾群体不断壮大。

    为了更深刻地了解流浪乞讨人员现状，我们在孝感市进行了一次关于流浪乞讨人员的调查，并制定了一份调查问卷。 经过几天的调查，我们共调查了123人，经过对数据的处理，男女比例为0.72:1，而年龄的分段的四个选项中比例中，20-40岁年龄段人数稍多一些。被调查者的文化程度以本科生和中学生为主，他们的职业与收入由于有些人不愿透露统计不完全且与此次调查的目的不是很相关故不作说明。对于调查的结果进行了细致的分析，将问题的结果制作成表格如下:      

  项目

  月平均见流浪乞讨人员的次数

  没有

  4.17%

  1-2次

  33.33%

  3-5次

  18.06%

  5次或以上

  44.44%

  项目

  流浪乞讨人员经常出现的地方

  广场

  11.11%

  车站

  15.87%

  商业街

  23.80%

  公园

  9.53%

  天桥

  30.95%

  城区干道

  8.74%

  项目

  社会原因

  15.57%

  家庭原因

  76.63%

  个人健康

  原因

  3.21%

  个人思想

  原因

  4.59%

  项目

  是否见过职业乞讨人员

  是

  71.43%

  否

  28.57%

  项目

  对待流浪乞讨人员的态度

  感到同情

  34.85%

  没什么感觉

  12.12%

  很反感

  42.42%

  不知道

  6.06%

  其他

  4.55%

  项目

  对流浪乞讨人员的做法

  给钱

  61.58%

  给食物等

  3.41%

  告知求助方法

  11.14%

  躲开

  12.50%

  当作没看见

  4.55%

  其他

  6.82%

  项目

  施舍钱物的数目

  一元以下

  23.81%

  一到五元

  60.32%

  五到十元

  1.59%

  十元以上

  3.17%

  不确定

  11.11%

  项目

  很了解

  22.12%

  较少了解

  58.48%

  很不了解

  19.39%

  项目

  对目前流浪乞讨人员救助工作是否满意

  很满意

  19.10%

  比较满意

  50.30%

  一般满意

  25.09%

  不太满意

  4.70%

  很不满意

  0.81%

    四、治理流浪乞讨现象的几点思路

    一是消除农村贫困，完善农村社会保障。积极发展农村经济，逐步缩小和消除城乡贫困差距，构建更为公平公正的社会环境，乃是解决流浪乞讨问题的政策起点。同时，政府必须加强对农村贫困人员的就业培训工作，使其具备自力更生的能力，从根本上解决贫困人口外出乞讨问题。

    二是完善立法，依法打击恶意乞讨行为。街头流浪乞讨现象特别是职业乞讨现象的治理属于社会管理、公共管理的范畴，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已无法覆盖，需要通过进一步立法予以填补。主要从三个方面予以完善，首先是从刑法上将恶意乞讨者造成的社会危害作为法律的主体和客体，纳入打击处理范畴，并在处罚幅度上要从严规定。其次要将商业乞丐纳入强制管理对象范围，便于从根本上解决城市乞丐问题。在解决职业乞讨的制度管理上要明确公安、城管、民政、财政、卫生、劳动等部门所应承担的职责，真正做到各司其职，齐抓共管。再次是对于街头妨碍他人自由、扰乱公共秩序、损害公共利益等不构成犯罪的流浪乞讨行为，以及可能对自身生命安全造成明显危险的流浪乞讨行为，如在严寒或酷暑等恶劣天气下乞讨、露宿的，则应对自愿求助原则进行修正，允许对其采取强制管理。可以通过立法赋予救助管理机构拥有制止、劝离、强制带离等行政管理职权，解决救助管理工作中“无法管”的问题。

    三是正确引导民间慈善资源合理救助职业乞丐。自古以来，对乞丐救助的资源主要来自民间，政府不可能完全以社会契约来取代个人自愿救助乞丐的私人契约。政府有责任扶持和引导民间力量，鼓励社会组织和个人捐款捐物，从而形成一套较完整的民间慈善救助机制。大力发展民间组织，通过加大救助宣传力度，吸纳社会志愿者，开展多种社会活动，来引导市民采取正确的行善方式，给予街头乞丐合适的帮助。同时，将市民及社会的慈善捐款合理引导到民间救助组织，建立专项救助基金，针对不愿接受救助的流浪乞讨人员，对其予以定时发放救助物品、培训就业技能等长期、规范性的社会救助。

    四是加强规范管理，增强社会保障力度。政府应当对乞丐群体加强统计和管理，并实现区域之间的联动。救助管理站、乡镇、村或社区应建立三级联动的救助管理基层工作网络，根据属地管理原则，对街头流浪乞讨人员或潜在的可能外出流浪乞讨人员摸清底数，建立资料台账，实现资源共享，便于积极救助管理工作的进一步开展。对街头流浪乞讨人员的具体行乞方式、时间及地点进行合理的规范，使其做到文明行乞。同时，加大城市低保和农村五保工作力度，切实做到流浪乞讨人员的“应保尽保”，加强对流浪乞讨人员的民政福利安置，避免二次乞讨现象的发生。对潜在的可能外出流浪乞讨人员，要给予必要的帮扶和社会救助，防止其转变为实质的流浪乞讨人员，从源头上控制流浪乞讨人员的增加。特别是要加强对患有精神残疾和智力残疾人员的社会保障力度。同时要督促社区和家庭加强对患有精神残疾和智力残疾人员的照顾和管理。

    五是坚决打击非法行乞活动。非法行乞活动主要有五种，即未成年人行乞、欺诈性行乞、有组织的团伙行乞、胁迫或诱骗他人行乞、以行乞为掩护从事违法犯罪活动。这些行为严重地恶化了乞丐群体的社会形象，助长了好逸恶劳、损毁诚信等不良之风，甚至违反了我国的相关法律法规，不利于对真正有困难的乞丐进行救助。为此，政府应当严格禁止未成年人行乞，要确保他们能得到家庭抚养或充分发挥流浪未成年人救助保护中心职能，对其给予适当安置，保护未成年人合法权益。对欺诈性行乞或操纵他人行乞，应根据有关法规将其乞讨所得视为欺诈和非法侵占，予以依法追缴，并使其承担相应的法律制裁，形成此行既无利可图又有相当风险的心理，这是解决此类行乞问题的核心所在。同时，公安部门要依照《治安管理处罚法》的规定，对“胁迫、诱骗或者利用他人行乞的”处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元罚款。对“反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的”，处五日以下拘留或者警告。对有组织的非法行乞和以乞讨为名从事其他违法犯罪活动的幕后黑手，以及犯罪性质恶劣、情节严重者，要依法严惩，防止畸形利益和黑恶势力的形成和发展，维护社会秩序的安定和有序，促进社会的和谐和文明。

    （此文荣获2011年度湖北省民政系统优秀调研成果优秀奖）