创新救灾减灾体制 提升救灾减灾水平
——对新形势下做好我市救灾减灾工作的思考
孝感市民政局 舒海堂 娄志华
自然灾害是人类社会面临的共同挑战，人类社会发展进步的历史，也是一部不断与自然灾害作斗争的历史。全力做好自然灾害救助工作，是世界各国政府解决民生问题的重要内容。加强救灾减灾能力建设，是各级党委、政府和有关部门应对自然灾害的现实需要。提高救灾减灾水平，是全面落实科学发展观的内在要求。如何有效应对频繁发生的自然灾害，最大限度地减轻灾害造成的损失，使救灾减灾工作体现时代性、把握规律性、富于创造性，逐步走上规范化、制度化、科学化的轨道，是我市民政部门面临的一项重大而紧迫的任务。
一、以完善体制机制为先导，实现“三个创新”，不断提高救灾减灾水平
我市属灾害多发易发地区之一。建市以来的17年间，共发生了3次特大洪涝灾害、3次特大旱灾及1次50年一遇的低温雨雪冰冻灾害，风暴、病虫害及局部性洪涝、旱灾基本上每年都有发生，常年需要救助的灾民在30万人左右。我市自然灾害多发频发的严峻形势，对我市的救灾减灾工作提出了更新更高的要求。当前，我们应着力在以下三个方面下功夫：
1、创新救灾应急预案管理体系，构建科学高效的灾害应急管理格局。按照“横向到边、纵向到底”的原则，突出整体性、权威性、应急性和可操作性，修订完善市、县、乡、村四级《自然灾害应急预案》，建立上下衔接、协调有序、运转高效的自然灾害救助应急工作机制，构建政府统一指挥、民政部门综合协调、有关部门配合联动的灾害应急管理工作格局。建立完善灾情信息通报制度、灾情会商联席会议制度、灾害信息发布及上报制度、自然灾害信息上报及发布制度。结合孝感实际，由市政府应急办公室每年组织开展2-3个涉及面广、危害性大的跨部门、跨行业、跨区域性的综合性演练，如防震抗灾演练、消防火灾演练、危险化学品泄露演练等等，增强全社会的防灾减灾意识。同时针对演练中发现的问题，进一步补充和完善预案内容，增强预案的实用性和操作性，不断提高协同应对重大灾害的能力。
2、创新基层灾害信息员管理体系，打牢灾害应急救助的基础 。全面推行基层灾害信息员制度，加强3401名村级灾害信息员队伍建设，搭建市、县、乡、村四级联动的工作平台。建立完善灾害信息员聘任制管理制度、工作目标责任制度、持证上岗制度、岗位职责制度、定期培训制度和绩效考核制度。大力推广孝南、安陆、大悟等地分期分批培训灾害信息员的做法，提升整体素质。灾害信息员接受本级基层组织领导和上级民政部门双重领导，平时做好灾害隐患排查、防灾避灾知识宣传、应急期间负责灾害预警预报信息接收和传递、灾情信息收集和报告，协助做好灾民转移安置、灾害应急救助和恢复重建工作。强化考核奖惩，对积极宣传减灾知识、及时收集上报灾情的灾害信息员进行表彰奖励，对因工作不力造成重大损失的给予责任追究。对经考核合格的灾害管理员，财政给予每人每年适当的误工补贴和通讯补贴。
3、创新救灾基础设施建设体系，提高灾害应急救助能力。 大力推进灾害应急基础设施建设。立足于防大灾、抗大灾，加强救灾物资储备网络建设，提升灾害应急救援水平，做到重大灾情4小时内掌握上报，确保灾民24小时内得到初步安置和救助，受灾群众吃、穿、住、医等基本生活得到有效保障。加强市、县两级救灾物资储备仓库建设。孝昌县征地30亩，共投入510万元，已初步建成约2000平米的救灾物资储备库。规范帐篷、棉衣、棉被、雨具及照明器材等物资储备和管理，探索运用市场机制储备应急救援物资，建立与厂商的应急供应关系，做到实物储备与协议储备相结合。
二、以增强救灾减灾实效为宗旨，处理好“三个关系”，促进救灾减灾工作全面协调可持续发展
我市救灾工作多年的实践和救灾减灾工作自身的发展规律启示我们，全面推进新时期的救灾减灾工作，必须认真处理好 “三个关系”：
1、认真处理好救灾与减灾的关系。救灾侧重于灾中应急和灾后重建，科学的救灾始终贯穿减灾因素；减灾贯穿于经济社会发展的各个领域和灾害管理的各个环节，是最积极最有效的“救灾”。防灾抗灾实践反复证明，主动防范胜于被动救灾。要牢固树立主动减灾、综合减灾和灾害风险管理的理念，始终坚持 “以防为主，防、抗、救相结合”的工作方针，把工作重心由救灾转向救灾减灾并重。要坚持预防与处置并重，把工作重点放到加强基层减灾能力上来，切实强化防灾抗灾基础，为救灾应急提供有力支撑。要强化救灾、减灾两项工作在灾害防范和处置过程的有序衔接，做到互为支撑，相互促进，全面提高工作实效。
2、认真处理好应急与谋远的关系。特定自然灾害发生的突发性和不确定性，决定了救灾减灾工作具有应急和谋远的性质。一方面要在应急中谋划长远，保证在第一时间启动预案，第一时间人员到位，第一时间款物到位，建立统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急指挥系统，建立“纵向到底、横向到边”、互相衔接、操作性强的应急预案系统，建立初报及时、核报准确、评估科学、统一发布的灾情管理系统，建立布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的救灾物资储备系统；另一方面要在谋远中关切当前，建立救灾分级管理和分级负担机制、灾情会商评估机制、救灾资金社会化发放机制、部门联合监管机制和社会捐赠资金使用反馈机制。
3、认真处理好自身努力与社会参与的关系。新形势下的救灾减灾工作，是一项十分复杂的系统工程，是一项跨部门、多层面、宽领域的工作。推进救灾减灾工作的创新发展，必须注重民政自身努力与社会参与，实现内外力量的有机整合。一方面，要加强各级救灾减灾综合协调和应急指挥机构、救灾物资储备管理机构建设，不断营造全社会关心支持救灾减灾事业的良好氛围；另一方面，要加强沟通协调，不断激发社会各界的参与热情，逐步构建政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作新格局。
三、以提升灾害救助能力为根本，夯实“三个基础”，为提高救灾减灾水平提供有力支撑
提升灾害救助能力，强化组织领导是前提，落实灾害救助资金是核心，做好基层基础工作是关键。
1、夯实组织基础。根据《孝感市突发公共事件总体应急预案》和《孝感市自然灾害救助应急预案》的要求，以市减灾委办公室为依托，建立健全自然灾害救助应急管理体制。贯彻落实“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针和救灾工作分级负责、救灾资金分级负担“的救灾工作体制，建立并强化自然灾害救助应急管理行政领导负责制和责任追究制。进一步加强各级自然灾害救助应急机构建设，强化工作职能。
2、夯实资金基础。救灾减灾工作属于公共管理的重要组成部分，其性质决定了救灾减灾经费的主渠道必须是财政投入。贯彻落实民政部、财政部《关于进一步加强救灾款使用管理工作的通知》要求，将自然灾害救济事业费足额纳入各级财政预算，给予优先安排和保障。建立应对突发自然灾害救助应急相关资源征收、征用、调用的补偿机制、政府采购自然灾害救助应急相关产品制度以及自然灾害救助财政资金自然增长机制，科学合理地制定或修订自然灾害救助补助项目标准，逐步提高灾民生活救济补助标准。
3、夯实基层基础。按照 “政府扶持、群众自愿”的原则，在2006年-2009年改造15451户农村特困户危房的基础上，继续实施农村特困户危房改造，提高困难群众抗灾避灾能力。深入推进城乡综合减灾示范社区建设，在7个社区被评为全国、全省综合减灾示范社区的基础上，继续开展全国、全省 “综合减灾示范社区”创建活动。命名一批市级“综合减灾示范社区”。坚持科学选点、合理布局的原则，加快推进应急避难场所建设。在孝感市综合应急救援支队的基础上，在市应急办的统一领导下，强化市直19支灾害应急救援队伍建设，重点抓好以公安、武警、消防、民兵预备役为主的应急救援骨干队伍，以防汛抗旱、卫生、危险化学品处置、森林消防、环境污染监测等为主的专业救援队伍，依托教育、共青团、妇联等组织发展起来的应急救援志愿者队伍，以政府应急管理专家为龙头组建的应急专家队伍等四支应急队伍建设。
（此文荣获2011年度湖北省民政系统优秀调研成果优秀奖）