截至2009年底，我国60岁以上老年人口达到1.67亿，占总人口的12.5%。并以年均800万人的规模递增。我国正在经历世界上规模最大、速度最快的人口老龄化过程。

    从老年人自身来说，老年人的心理和生理健康，老年人的观念和行为，老年人的经济和社会需求等，如果得不到满足和保障，必然会产生很多问题；从家庭和社会的角度看，老年人的抚养及抚养方式、老年社会服务体系、老年社会保障等，如果这些制度或措施不健全完善的话，同样也会给老年人、家庭和社会带来很多问题。所谓老年人口问题，实际上指的是老年人的需求与社会供给之间的矛盾，作为人口老龄化的社会经济后果指的是随着年龄结构的变化，老年人口比例的增加，为解决这种供需矛盾在实施社会资源的配置过程中，给社会经济发展所造成的影响。社会人口老龄化所带来的问题，不仅是老年人自身的问题，它还牵涉到政治、经济、文化和社会发展诸多方面，带来一系列的问题。

    1、人口老龄化导致老年抚养系数上升，家庭和社会抚养老人的负担加重。人口老龄化会带来老年人家庭代际结构的变化，由于每一个老人归属于各个特定家庭，一方面，人口老龄化使得家庭成员有直系血缘关系的子辈、父辈、祖辈的人员构成中，老年人增多。如果不考虑分离立户因素的话，受计划生育的影响。将出现大量的“4-2-1”家庭，不仅对家庭的伦理、道德、婚姻关系构成影响，而且养老、教子问题将变得日益突出。如果老年人与子辈分开居住的话，又会产生老年人的生活照料、精神慰藉等问题。另一方面，人口老龄化使得有老年人的家庭的比例会不断上升，还会存在一个代际沟通与和谐问题。老年人口负担系数（60岁以上人口：15～59岁人口的比例）1999年为1：8.2，2000年为1：6，据联合国统计预测，2030年为1：2.2，即2个劳动人口就要供养1个老年人。另外，国家支付退休金也逐年增加。

    2、人口老龄化会对传统的养老模式构成冲击。国家在经济不发达的基础上，社会福利及社会保障体系尚不完善，远远不能满足老龄化社会中老年人日益增长的需求。随着现代社会家庭规模的日益变小，无论是家庭养老还是社会养老，采取单一的模式都不是最佳的选择，并且既不现实也不可能。虽然家庭养老向社会养老转化是社会发展的必然趋势，但并不是说家庭成员就可以放弃对老人的赡养义务，而是家庭养老的形式的社会化，在现有的社会经济发展水平条件下，物质上的供养和精神上的慰藉在很大程度上还主要依靠家庭成员，因此如何取长补短，发挥个人、家庭成员和社会在养老资源上的混合优势，实行家庭养老、自我养老和社会养老的有机结合，把居家养老、社区养老和社会养老有机地同一起来，建立起多元、多层次的供养体系和模式，是未来社会所遇到的最主要问题之一。

    3、人口老龄化使家庭养老功能减弱，对社会的养老服务需求增大。随着人口老龄化、高龄化、家庭单一化，传统的家庭养老功能日趋削弱，养老负担越来越多地依赖于社会，能否解决好老年人口问题关系到整个社会的发展与稳定。在我国，家庭仍是养老的主要场所，在可能的情况下绝大多数老年人希望生活在家庭中，这是中国的传统习惯。无论是居家养老还是养老院养老，都有赖于社会针对老年人生活的需求提供各种服务。对居家养老来说，由于受子女时间的限制，老人对子女的依赖会逐步转向对社会寻求支持，特别是单身老人；对于不能实现生活在家中或不能完全生活在家中而居住在养老院、老年公寓的老年人来说，如何针对其不同特点，提供相应完善的服务，使他们也感觉到好像生活在家中一样，以便安享晚年，这是当今老年人最急需的服务，并且，这部分人的比例将会不断上升，对相应的老年服务设施和场所会提出进一步的要求。

    4、人口老龄化会使老年人的医疗保障问题变得突出。老年人发病率高、生活不能自理的比重高，老年病又多为肿瘤、心脑血管病、糖尿病、老年精神障碍等慢性病，花费大，消耗卫生资源多。对国家社会和家庭构成极大的负担，医疗保健护理系统首当其冲地迎接了挑战。预计不久的将来，医务人员约有一半的时间用于老年人的医疗、护理、康复及照顾上。“老有所医”问题变得突出起来。老年人对自身健康的关注和需求增加，患病之后是否能够得到及时治疗，会成为老年人乃至全社会最普遍关心的问题。

    5、人口老龄化将影响社会的生机和活力。老年人口的增多，整个社会逐渐缺乏足够的生机和活力，因为老年人的生活节奏、生活习惯、价值观念和思维方式等，均与青少年有明显的不同。在各个社会组织、团体等的人员构成中，由于年轻人的比例相对较少，而使得事情的运作缺少生机，活力衰退。还将影响到经济活动过程中的生产、交换、分配和消费等环节。

    中国进入21世纪后，人口老龄化问题日益严峻和亟待解决。由于人口再生产过程中的惯性和大力控制人口过速增长的实践，中国老年人口的绝对量和人口老龄化的速度在世界上是首当其冲的。人口老龄化将带来一系列社会问题，健全和发展老年保障事业，是保证社会安宁，解决老有所养的重要举措之一，需要得到全社会的协助和支持。加快建立养老服务体系，解决庞大的老年人口社会养老问题，关系到国计民生和社会全面进步，对于推进“两型社会”建设和改革发展稳定大局，具有重大而深远的意义。

    以居家为基础，以社区为依托，以机构为补充的养老服务社会化体系，是立足国情，经过多年探索和实践走出的成功之路。居家、社区、机构养老服务是互为补充的系统工程。只有坚持居家的基础地位，才能使绝大多数老年人老有所养；只有充分发挥社区的依托作用，才能使居家养老基础地位得以巩固；只有强化机构的补充作用，才能使有特殊困难、需特殊照顾的老年人得到有效照顾，并通过其示范辐射提高养老服务水平，实现“人人享有基本养老服务”的目标。因此，解决我国人口老化及社会养老问题，必须切实推进养老服务社会化工作。建议从建立五种机制，加快实现“五化”等方面着手实施：

    一、建立政府主导机制，实现养老服务建设制度化

    构建养老服务体系是一项具有公益性质的任务，是政府维护社会公平、提供公共服务职能的体现。因此，必须坚持政府主导作用，强化政府责任。同时，养老服务体系建设涉及面广，政策性强，特别是在中西部经济欠发达、民间经济实力不足、思想观念比较陈旧的地区，必须依赖政府的主导作用，才能得到切实推进。为此，各级政府要将构建养老服务体系作为应对人口老龄化、促进经济社会和谐发展的重要举措，统筹规划，着力推进。

    一是形成“一个规划”。各级政府要将养老服务社会化体系建设列入经济社会发展总体规划。胡锦涛总书记在今年的全国政协会议上指出：“即将进入的“十二五”时期，我国仍将处于重要战略机遇期。机遇前所未有，挑战也前所未有，机遇大于挑战。”各地要结合本地区实际和地方政府制定“十二五”规划的要求，力争将养老服务社会化工作其列入“十二五”发展规划，加强组织领导，明确中长期发展目标，认真落实责任，紧紧抓住机遇，加快养老事业快速发展。

    二是做到“两个纳入”。一方面，各级政府要将养老服务社会化体系建设中的各项具体工作分阶段纳入政府为民办实事项目，列入政府年度责任目标考核的重要内容，下达养老服务工作指标任务，分步实施，稳步推进。同时，建议国务院出台或批转民政部门养老服务社会化工作的文件，要求地方各级政府将养老服务社会化体系建设中的公办福利机构建设经费、供养经费和工作经费，民办福利机构扶持补贴经费，“三无”、空巢及高龄等老人购买服务经费等纳入财政预算，保证实施。对补贴对象多、管理工作量大且财政困难的地方，上级财政可本着实现各地公共服务水平均等化的原则，考虑采取“转移支付”的办法予以解决。

    三是落实“三个保障”。首先，各级政府要成立以主管市（县、区）长为组长、民政局长为副组长，财政、规划、发改委、劳动保障、老龄、教育、卫生、医保、房产等相关部门负责人为成员的养老服务社会化体系建设领导小组，并建立联席会议制度，定期研究商议工作、协调解决问题，为推进养老服务社会化工作提供组织保障。其次，各级政府要制定出台全面开展养老服务社会化工作意见、实施方案以及扶持民办福利机构发展、规范养老服务社会化管理等有关政策和制度，为推进养老服务社会化工作创造有利环境，提供制度保障。同时，武汉城市圈内还可探索建立“武汉城市圈养老服务社会化合作组织”，形成联动协作机制，为推动城市圈内无障碍养老，实现养老资源功能互补、合理配置，提供机制保障。

    二、建立社会参与机制，实现养老服务投入社会化

    加快发展养老服务社会化，离开政府主导不行，但完全由政府包揽也不现实。因此，鼓励和支持社会力量兴办养老机构，是发展养老事业、推进养老服务社会化的重要途径，有利于缓解政府财力不足与社会日益增长的老年福利服务巨大需求之间的突出矛盾。

    一是各级政府要通过政策扶持、经费补贴、行业指导、宏观调控等手段，采取“民办公助”的方法，支持引导社会力量采取独资、合资、合作、股份制、个人承包等形式兴办养老福利机构，形成养老服务投资主体多元化格局。如我省宜昌和广州民办福利机构已分别达到19家和76家，床位已分别达到占福利机构总数的52.3%和79.1%，已逐渐成为社会养老主要力量。

    二是要通过挖掘医疗机构床位、单位老年活动场所、社区空闲设施等措施，有效整合和利用社会闲散养老资源。

    三是要采取加大宣传、树功德碑、出让冠名权等多种形式，引导社会资金资助养老服务。如近年来，广州市老人院就接受社会捐赠款3400多万元，为捐资较多者树碑立像。哈尔滨市锦绣集团为南岗区老年公寓捐助700余万元物资，该区将老年公寓冠名为“锦绣老年公寓”。通过社会力量资助，极大地改善和提高了机构养老服务条件和能力。

    三、建立市场调节机制，实现养老服务运作市场化

    在市场经济条件下，单纯依靠政府计划调节和管理福利机构已不切实际。应充分运用市场的手段和调节功能，使养老服务业逐步建立起自我培育、自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展的内部运行机制，才能不依赖政府的强力推进而长效健康运行，真正实现养老服务社会化。

    一是按照政府职能转变以及与企业、事业、社团分离的原则，大力培育发展养老、助老民间服务实体及中介组织，对养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办，并鼓励养老服务实体发展成公司承办、连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。如武汉城市圈比较适合成立“武汉城市圈养老服务公司”，创出品牌，以连锁经营的方式在圈内各城市开展市场化和一体化养老服务，并维持长效运营。

    二是对养老服务实行项目运作。可探索成立“为老服务联盟”等中介组织，将辖区内从事家政、送餐、医疗、保健、托管类的企业发展成加盟单位，采取统一标识、统一标准、统一评估、统一奖励的办法进行统一管理，对有偿、低偿及政府购买的各项不同的养老服务由相关加盟单位承担，加盟单位享有“执证权”、“挂牌权”、“授星权”以及“广告权”，并经养老中介机构评估后分配服务经费。推进养老服务项目化、集约化运作，使老人尽享全方位、专业化养老服务。

    三是对管理不善、床位利用不高、后续投入乏力的公办福利机构特别是社区“星光老年之家”，要联合国资部门和相关专家组成评估小组，采取公开招投标的方式转让经营权。广州市有计划地对一些区、街道办的老人院或托老中心实行“公办民营”，通过公开招标，以租赁方式交由社会力量承办，养老床位供不应求，管理服务水平上了新台阶，既适应了政府转变职能要求，又减少了政府对福利机构的后续投入和人员经费的压力，还有效激活和充分发挥了福利机构资源和功能，发挥了最大效益。

    四是建立公平、公正、规范的养老服务业市场准入机制，使养老市场规范化运营，切实发挥养老服务功能。

    四、建立社会联动机制，实现养老服务形式多样化

    在居家养老、社区养老、机构养老等基础上，还应拓展思维，借鉴先进经验和做法，建立社会联动机制，实现养老服务形式的多样化。

    一是可探索建立老人求助求救援助网。如在武汉城市圈内可统一求助电话（如9919：“99”取九九老人节特指老人，“19”表示要救），并与110、120、12315、148等特服号码联网联动，使老人一键即可享受紧急求助、医疗救治、消费维权、法律咨询（重点为子女赡养纠纷）等服务。杭州市2005年成立了老年人求救求助呼叫网（96198），它利用联通专网，使老年人家庭与信息监控中心、处理中心相连接，实现呼叫信息的及时传输与处理。自开通以来，老年人求救求助总呼叫29011人次，为民排忧解难7300人次，成功抢救紧急求助老人50名。

    二是可逐步尝试为独居、困难等老人安装紧急呼叫装置，通过服务终端与社会养老服务企业联网，使老人方便快捷享受包括生活照料、医疗保健、精神慰藉、安全巡视、权益维护等各项服务。青岛市免费为独居困难老人安装“和谐通”，接收终端24小时值守，老人只需按一下按钮就可得到及时帮助。广州市为孤寡、优抚对象、残疾困难家庭老人免费安装“平安通”，打造了“一站式”服务平台。

    三是可在全国范围内开展异地互动养老。刚在郑州举办的“中国2009新型养老模式论坛”上，全国异地互动养老已在郑州等九城市启动。城市间利用养老福利机构进行异地互动养老，已成为老人异地旅游、医疗、休闲、走亲访友的新型养老模式，可大大减少异地出行成本，提高养老质量，让老人尽享改革发展成果。并依靠“养老服务社会化合作组织”，建立联动机制，实行信息联网，资源共享，互动合作，推动区域养老模式创新发展。

    五、建立认证评估机制，实现养老服务管理规范化

    一方面，养老福利机构管理在贯彻落实民政部《老年人福利机构基本规范》等几个规范的基础上，应尝试引进质量认证和监督评估机制。广州市老人院获得广东省质量认证中心颁发的ISO9001－2000国际质量认证，院管理完全按照国际质量认证体系的具体标准和规定进行操作和实施，真正实现了管理和服务规范化、制度化、标准化，迈出了福利机构管理服务科学化、现代化的坚实步伐。南京市玄武区在老年福利机构中进行质量管理贯标工作，对其硬件设施、护理服务、后勤管理、制度和队伍建设等方面提出具体评估标准。通过贯标，对照标准，各机构完善设施，增添设备，加强制度建设，明确岗位职责，切实提升了管理服务水平，并通过ISO9000质量认证。

    另一方面，要建立居家养老服务层级管理和监督评估机制，切实建设管理好“没有围墙的福利院”。县（市、区）要成立“居家养老服务指导中心”，负责制定总体规划、政策方案和指导监督养老服务工作开展。街道（乡镇）要成立“居家养老服务中心”，负责本辖区居家养老服务的实施和管理，做好对社区居家养老服务质量的监督和考评。“社区居家养老服务站”主要负责建立老年人信息库，发布老年人服务需求信息和社会服务供给信息，接受服务对象的服务信息反馈；对享受政府补贴的居家老人进行资格评估，对居家养老服务人员相关资格进行审查；发动服务网点和志愿者开展为老服务等。

    通过建立政府主导、社会参与、市场调节、社会联动、认证评估工作机制，实现养老服务制度化、社会化、市场化、多样化、规范化，切实推进我国养老服务社会化体系建设，为促进社会和谐进步作出应有贡献。

                                                 二〇一〇年十月