孝南区民政局调研组
为推动我区社区建设工作再上新台阶，探索加强和推进社区建设的新途径，根据区委、区政府的统一安排部署，我局组成了由魏玉华副局长带队的调研工作专班，针对全区社区建设工作情况进行了专题调研。我们通过发放调查表，召开座谈会，查阅资料等形式，对城区4个街道办事处、6个乡镇（开发区）共58个城乡社区的基本情况进行了深入细致的调查。通过向上咨询政策，向外地借鉴经验，结合孝南区的实际情况提出了我们关于社区建设的十点建议。现将有关情况报告如下。
一、孝南区社区基本情况
（一）社区的基本类别
截至2009年12月底，全区共有城乡社区居委会58个（2009年12月底新增书院街2个城市社区，陡岗镇1个农村社区因班子还未完全到位，未列入统计范围）。其中：城镇社区居委会32个，农村社区居委会26个。58个社区的分布情况是：广场街12个；书院街8个；新华街6个；车站街6个；开发区16个；卧龙乡、三汊镇、毛陈镇各1个；肖港镇4个；新铺镇3个。从我区目前社区的现状看，大致可以分为三类：一是居改社类型。这种类型的社区多是由城区内的老居委会过渡而成，有17个，占总数的29%；二是村改社类型。这种类型的社区多是在城中村或乡镇集镇村基础上设立社区居委会，有39个，占总数的67%；三是新建居民区类型。这种类型为新建居民小区构成，有2个，占总数的4%。
（二）社区基础设施和服务设施情况
1、社区基础设施情况。58个社区办公和服务用房面积平均为373平方米，其中：自有产权的39个，租用办公用房的16个，无办公用房的3个；55个社区中办公用房面积在100平方米以下的8个，100-300平方米的24个，300-999平方米的18个，1000平方米以上的5个。58个社区活动用房面积平均为125平方米，其中：100平方米以下的8个，101-300平方米的14个，301-1000平方米的5个，1000平方米以上的1个。各社区居委会均配备了电脑、电视机、办公桌椅等办公设备。
2、社区服务设施情况。58个社区共设社区服务站35个，“一站式”服务大厅15个，社区卫生服务站54个、社区警务室34个，社区图书室（阅览室）17个，慈善超市20个，残疾人服务设施15处，老年人服务设施14处。
（三）社区工作者队伍情况
1、工作人员情况。全区共有社区工作人员326名。其中：主任58名，副主任及委员160名,党组织成员203人，交叉任职95人。年龄结构：30岁以下的33人，30-50岁之间的249人，51岁及以上的44人。文化程度：大专及以上学历65人，高中（含中专）211人，初中50人，大专以上学历的占总数的20%。
2、志愿者组织情况。据我们调查统计，全区共注册登记志愿者组织87个，志愿者810人。
3、社区社会组织情况。全区共注册备案各类社区社会组织102个。其中：家政服务队22个；舞蹈队22支；书画社10个；业主委员会15个；老年人协会14个；妇女协会19个，各类便民服务队70个。
二、近年来社区工作情况
近几年来，区委、区政府高度重视社区建设工作，采取多种措施，积极探索社区建设的有效途径，较好地发挥了社区在服务经济发展、服务居民生活、促进社会和谐等方面的积极作用，社区建设实现了跨越式发展。
我区的社区建设工作自2001年启动以来，在区委、区政府的重视支持下，在区社区建设工作领导小组各成员单位的共同努力下，始终坚持“着眼基层，注重基础，服务为主，群众参与”的社区建设工作思路，大胆探索，稳步推进，基本形成了“高起点，高标准，力度大，进展快”的社区建设良好态势，涌现出了一批在全国、省、市都具有影响力的社区。广场街道三里社区2009年被民政部表彰为“全国和谐社区建设示范社区”，广场街城东社区、三里棚社区2007年分别被省政府表彰为“全省和谐社区”，广场街道办事处被表彰为“全省创建和谐社区先进单位”，广场街道一宫社区、三里棚社区、三里社区，书院街道后湖社区、城西社区，新华街道中山社区，车站街道民主社区2007年被市民政局表彰为“全市和谐社区创建示范单位”。
（一）调整划分社区，构建合理框架。2001年，区政府开展社区建设试点工作，对城区四街管辖的20个居委会进行改制，统一过渡为社区居委会。2004年，区委、区政府全面推进社区建设工作，按照尊重历史、便于管理的原则，将原有规模不一、不便管理、村社并存的社区进行了重新调整划分，同时对14个城中村进行撤村建居改造。经过规模调整后全区共设立31个社区居委会，每个社区的规模在2000至3000户、7000至8000人，有效解决了社区管辖范围交叉、管理不便的历史遗留问题。
（二）加强两个建设，夯实社区基础。一是加强社区党组织建设。按照以“以党建促社建”的工作思路，将城区32个社区党支部统一提升为党总支，采取从上面派、从外面引、从内部找等多种途径，选优配强了一批社区党组织书记。修订完善了《党员活动制度》、《民主评议党员制度》、《流动党员管理制度》等一系列规章制度，有效规范社区党组织活动。同时在城区各社区中大力推行党建联席会议轮值主席制，由辖区各单位负责人轮流担任联席会议主席，共同讨论社区内各项事务，开展社区创建活动，并在创建文明城市、旧城改造、加强流动人口管理、社区卫生等工作中，有效地发挥社区党建工作联席会议的协调、监督作用，收到了良好的效果，促进了各项工作的顺利开展，基本形成社区党建工作齐抓共管的良好工作格局。在全省党建工作会议上，区委还作了典型经验发言。
二是加强社区居委会建设。我们充分调动街道和居委会的积极性，采取对上争取项目资金和自筹建设资金的办法，对部分社区办公用房和服务设施进行改扩建，使各社区的办公和服务用房平均面积达300平方米以上。选优配强了社区居委会干部。2009年，通过社区组织换届选举工作，成功选举出社区居委会干部 190人，其中主任50人，副主任及委员140人。社区居委会干部平均年龄为41岁，相比上届年轻2岁。高中及以上学历的159人，其中大专学历54人，新一届社区居委会干部年龄结构和知识结构得以优化。制定完善了《居民自治章程》、《社区成员代表大会制度》、《社区协商议事会议制度》、《社务公开制度》、《居民公约》等一系列民主规章制度，有效保障了社区居民参与社区自治、行使民主权利的途径,提高了社区居民的自治意识。
（三）强化社区服务，构建服务网络。一是构建了以服务困难弱势群体为核心的社区保障服务网络。各社区均开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，建立了社区居民最低生活保障体系，成立了区低保局、街道低保服务所、社区低保服务站，形成了三级低保服务网络。
二是构建了以关爱下岗失业人员为核心的的社区再就业服务网络。广泛开展“入户摸底，进厂寻岗”的活动，为下岗群众“送政策、送岗位、送技能”，千方百计帮助下岗失业人员实现再就业，有效解决了群众的生活来源问题，基本形成城区劳动保障服务中心、街道劳动保障服务所、社区劳动保障服务站三级劳动保障服务网络。
三是构建了以服务居民生活为核心的便民服务网络。通过整合民政优抚、司法治安、科技教育、卫生体育、计划生育、电信等各种服务资源，按照“一居一亮点”分别建立起社区医疗卫生服务站、科技服务中心、养老服务站、家政服务、律师服务站等多种类型的服务网点，对计生、就业、低保等社会事务实行一站式服务，基本实现了“小事不出社区”的目标。
（四）强化组织领导，建立长效机制。一是加强组织领导。成立了以区委区政府主要领导人任组长，区委办、区政府、区委组织部、区民政局、区劳动保障局等部门为成员单位的社区建设工作领导小组。实行了区“四大家”领导联系社区工作制度。各街道和有关乡镇也成立了相应机构，初步形成了上下联动、齐抓共管的社区建设工作领导机制和运行机制。
二是探索经费保障机制。2005年区委、区政府《关于加强和改进街道工作的意见》（孝南发[2005]15号）对社区经费投入进行了明确：“按照每个社区每年区级财政投入1万元、街道财政投入2万元，力争使财政投入资金每年每个社区达4万元以上。2007年区级财政对每个社区投入2万元，街道财政对每个社区投入3万元，同时向上争取资金，力争使财政投入资金达6万元以上”。2008年，又加大了资金投入力度，争取市级财政拨付3万元，区级财政投入3万元，街道财政配套3万元，区级民政、劳动、计生3个职能部门每年每个社区各1万元，确保每个社区每年的工作经费在12万元以上，并为每个社区干部办理了养老保险和医疗保险，有效消除了社区干部的后顾之忧。
三是建立目标考核机制。区委、区政府将社区建设工作纳入政府年终目标责任考核，与各街道办事处和有关乡镇签订责任书，年终进行检查评比和验收。同时，在综治、计生、文明创建等重大评先工作上，征求社区意见，较好树立了社区的权威地位。
三 、存在的主要问题
通过调研，我们清醒的认识到我区的社区建设还存在一些薄弱环节，主要表现为“三个不够”：
一是社区共建意识不够强烈。目前，我区的社区建设工作主要停留在政府用行政力量推进阶段，社区居民和社区驻区单位参与意识较薄弱。一方面，在广大居民群众中，除了部分对社区依赖性较强的弱势群体外，相当一部分居民认为社区建设的好坏与自己并无关系，尤其是一些有工作单位的居民，对于自己所在的单位有着高度的依附性，而对社区的认同感、归属感较弱。另一方面，由于体制上的原因，社区对辖区单位缺乏制约，辖区单位对于社区组织的各类活动只是应付，不能自觉地融入社区共驻共建中去。
二是社区职能定位不够明晰。现有的社区居委会职能不够清晰，难以发挥社区群众自治组织的作用，实际上处于被街道办事处领导的地位，从事大量本来应由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作。据我们了解，目前社区在完成本职工作的同时，各职能部门工作进社区日益增加，却没有按照“权随责走、费随事转”下派工作人员和拨付工作经费，一定程度上加重了社区的工作负担，使社区干部整天忙于完成任务指标，应付各种检查，忽视了公共事务的自治和民主管理，社区干部普遍感到工作负荷重、压力大。
三是社区服务功能不够完善。各社区目前开展的服务项目比较单一，主要依托于政府职能部门如民政低保、劳动保障、计划生育、社会治安等开展工作，服务内容以政府部门安排的工作内容为主，在引导非营利性组织、社会团体等各类民间组织发挥作用方面有待加强。另外，受场地、资金等因素的制约，在居民大量需要的养老、托幼、保健、娱乐、家政、保洁、绿化等方面的服务还很欠缺，社区文化建设、青少年教育等服务还没有深入开展，社区活动的形式和内容缺乏吸引力。
四、加强社区建设的建议
针对我区社区建设的现状和薄弱环节，我们提出如下十条建议：
（一）强化认识，明确目标，健全完善社区领导体制和考核机制
社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台，社区和谐是社会和谐的基础。加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。近几年来，随着工业化、城镇化的深入发展，我国正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期，社区日益成为各种利益关系的交会点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。做好社区建设工作，对于保障城乡困难群众的基本生活权益，满足普通居民群众多层次、多样化的物质文化生活需求，对于夯实我们党的执政基础，激发广大人民群众参与社会建设的积极性、主动性、创造性，为经济社会发展创造更加良好的社会环境，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
根据上级精神，当前和经后一段时间，社区建设的总体目标是：围绕中心、服务大局，把服务居民、造福群众作为出发点和落脚点，把统筹推进城乡社区建设作为重要方针，把创新体制机制作为根本动力，把加强以党组织为核心的社区组织体系和社区工作者队伍建设作为基础保证，把和谐社区示范创建活动作为重要载体，推动城乡社区建设在范围上得到新拓展，在质量上得到新提升，在群众满意度上实现新飞跃，为实现经济强区、构建和谐孝南奠定更加坚实的基础。力争用五年的时间，把全区50%以上的城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
目前，我区的社区建设工作领导机构是孝南区城乡社区建设工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在民政局，由于日常工作由民政局在牵头，在一些地方存在着“社区建设是民政部门的事”的模糊认识。由于民政局是政府的职能部门之一，而社区属于街道和乡镇管理，因此在协调部门之间的关系和指导社区建设上感到力不从心。
在2009年12月召开的全省城乡社区建设工作会议上，全省各地、市的领导就社区建设工作机构的设置进行了专题的讨论，我们了解到，许多地方在政府设立了专门的社区工作办公室，有的地方还明确为副科级单位，比如：天门、钟祥、十堰、荆门和孝感市的安陆市都单独设立了社区工作办公室，荆门市还是副科级单位。为此，建议区委、区政府参照外地做法，在区政府设立社区建设工作办公室，为常设办公机构，统一指导全区社区建设工作，协调各相关部门关系，督促检查相关任务的完成情况并实行目标考核。
在考核机制上，除了继续将社区建设工作纳入各级政府和相关部门综合目标考核内容外，建议从2010年开始，以创建“孝南区和谐社区”为抓手，细化工作目标和考核内容，用以奖代补的方式对命名的社区给予一定的资金扶持，充分调动街道乡镇和社区的积极性。
（二）分级投入，政策扶持，促进社区基础设施整体改善
社区基础设施是居民自治和开展社区服务的基本条件。建议区委、区政府参照《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》（民发[2005]85号）和《关于深化社区建设推进社区服务的若干意见》（鄂发[2007]4号），出台相关政策文件，区别不同情况，采取不同措施改善社区基础设施。
对现有社区基础服务设施用房，未达到100户20平方米或总面积300平方米，且有一定经济积累的社区，鼓励其自主投入资金进行改扩建，财政适当补贴的办法解决。对于无经济积累的社区，采取对上争取国家、省社区服务设施建设项目，辖区单位扶持的办法，条件允许的还可引入市场运行手段，分期分批解决。逐步形成以街道社区投入为主体、政府适当补助、辖区单位扶持、社会捐助为补充的资金筹措机制。
对新建社区基础服务设施用房的，区委、区政府在制定发展规划时，应将社区公共服务设施建设、公益事业发展和商业服务网点布局纳入城乡建设总体发展规划。建设规划部门在批准新建、改建住宅小区、小城镇居民区和村镇建设的规划工作时，应包括社区组织工作、服务用房和居民活动场地等公益性设施建设规划，并加强对设施建设、竣工验收等环节的监督。所在街道办事处和乡镇要参与工程验收，确保社区基础设施建设与小区建设、旧城改造同步规划、同步设计、同步检查验收、同步投入使用。
（三）尊重历史，明确权责，确保社区工作经费和人员待遇落实
目前社区工作人员个人待遇大致有三种渠道：有的由街道乡镇承担，有的由社区自己承担，有的由公益性岗位或聘用岗位的部门承担。鉴于各种类型的社区形成的历史不同，工作人员待遇一时难以统一，建议尊重历史、保持现状，由各地制定适合本地实际的考核激励和待遇落实办法，但要保障社区工作人员享受基本的劳动保障和保险待遇。
对社区工作经费的投入，按照“财政拨付、费随事转、社会资助”的原则和公共财政的要求，纳入政府财政年度预算。城市社区在确保现行“4个3”（即市级3万、区级3万、街道3万、区职能部门3万元）落实到位的同时，按照权随责走，费随事转的原则，职能延伸到社区的部门要落实每年1万元的工作经费。此外，区级和乡镇每年3万元工作经费的政策也应尽早惠及农村社区。
（四）部门牵头，单位参与，形成特色鲜明共驻共建的工作格局
进一步完善“党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方支持、群众广泛参与”的社区建设领导体制和工作机制，形成共驻共建工作格局。一是要进一步完善党建联系会议轮值主席制，促进驻区单位主动参与到社区社会事务决策与管理中。二是要建立单位重大评选表优征求社区意见，驻区单位参加社区活动的长效机制。三是要鼓励驻社区单位、各类社会组织和服务机构开发、开放社区居民所需的体育场所、图书室等活动场地，最大限度地实现社区资源共享，促进社区资源整合。
（五）依法依规，循序渐进，逐步理顺基层社区管理体制
按照政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的要求，逐步理顺政府、社区组织在社区公共管理与服务中的功能及权责关系，实行社区公共事务分类管理，探索建立社区工作准入制度。凡因行政任务、创建达标、评比考核等需要交由社区居委会承办的工作，或因工作需要在社区设置机构、需要社区居委会配合开展有关调查研究工作的，均列入社区工作准入制度的对象，并报社区建设工作办公室批准。对于未经批准的工作事项，社区居委会有权拒绝。对于有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依照“权随责走、费随事转”的原则，通过签订协议、购买服务、项目管理等方式，委托给社区组织承担。区委、区政府和区直相关职能部门应尊重和维护社区居委会的合法权益，指导其依法开展自治，帮助解决工作的实际困难，并自觉接受社区组织和居民代表的监督和评议。
对村社并存且有一定集体经济积累的地方，可采取适当过渡的办法，暂时保留原村委会相关组织形式和议事决策制度，原村集体经济予以保留，待条件成熟后，撤销村级组织，设置村集体经济合作社或股份经济合作联社，并相应设立董事会和监事会，选举工作人员3-5人管理原村集体经济组织资产。社区居委会专职从事社区内公共服务和居民自治活动。
（六）政府主导，社会参与，完善以民生需求为导向的社区服务体系
充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用，进一步完善覆盖城乡社区居民的社区服务体系，满足居民群众多样化、多层次、多方面的服务需求。依托街道社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会保险、社会救助、社会治安、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育为主要内容的政府公共服务覆盖到社区，促进城乡基本公共服务均等化。提倡“开放式办公、一站式服务”,合理设置服务窗口，优化工作流程，规范服务标准。
新建住宅小区在开发前，开发商应积极与所在社区居委会联系，及时衔接好各项服务工作开展，预留社区组织工作用房、居民活动场所等公益服务设施。小区建成居民入住后，应及时建立社区党支部和居民委员会，不够一个社区居委会建制的可先设立党小组和居民小组并纳入所在社区统一管理，小区业主委员会和物业管理机构应指定专人负责与所在社区居委会联络，配合社区居委会在小区开展的各项活动。
大力推进志愿者登记注册制度，重点培育发展社区志愿者组织，依托街道社区服务中心、社区服务站建立志愿者服务网络，力争用3-5年的时间，实现社区志愿者注册率占居民人口的6%以上。
鼓励各类组织、企业和个人举办与居民生活密切相关的城乡社区服务业，对开展公益性服务和社会力量兴办的微利服务给予政策和资金扶持。鼓励通过社区网站、呼叫热线和短线平台等设备，为社区居民提供方便、快捷的服务。
（七）社区引导，居民参与，繁荣社区文化体育活动
广泛开展社会主义核心价值体系宣传普及工作，从城乡社区存在的具体问题入手，深入开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，推进廉政文化进社区，推动形成良好的社会风尚与和谐的人际关系、邻里关系。加强社区文化基础设施建设，在社区建设方便居民读书、阅报、上网、娱乐、健身等活动场所。充分挖掘社区文化资源，广泛开展各具特色的群众性文化活动，着力丰富居民群众的精神文化生活。利用春节、清明、端午、中秋等民族传统节日，广泛开展节日民俗活动和文化娱乐活动，弘扬中华民族优秀文化传统。积极发展社区教育，倡导终身学习理念。加强未成年人思想道德建设，利用社区资源为社区内中小学开展素质教育和社会实践活动提供方便，不断优化青少年成长环境。大力开展全民健身活动，不断增强社区居民体质。建立健全社区心理咨询网络，加强对居民的人文关怀和心理疏导。从看得见、摸得着、见效快的问题入手，对社区人居环境进行整治，实施清洁工程，建设资源节约型、环境友好型社区。健全社区环境保护管理制度，广泛发动社区居民积极参与环保活动，普及社区防灾减灾知识，倡导义务植树护草，文明饲养家禽和宠物，自觉养成节约能源资源、爱护环境、讲究卫生的习惯。
（八）加强党的建设，提高基层党组织的凝聚力和战斗力
在所有符合条件的城乡社区、居民区、楼宇、新经济组织和新社会组织、农村专业经济合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中点建立不同形式的党组织，建立“横向到边、纵向到底”的组织领导体系。对尚不具备成立党组织条件的地方，通过设立党员联络服务站、选派党建工作指导员等多种形式，积极开展党建工作，消除社区党建的盲点，使党建工作覆盖到社区的各个层面。广泛开展党员设岗定责、依岗承诺、创先争优、帮扶困难群众等活动，构筑社区党员联系和服务居民的网络。主动抓好社区党员的学习培训和实践锻炼，及时将社区退休人员、复转军人、大中专毕业生、下岗失业人员、流动人口中的党员，纳入社区党员教育管理服务范围，促进形成城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的党员动态管理机制。动员和组织广大党员积极参与基层事务的民主管理和志愿服务，充分发挥先锋模范作用，做推进和谐社区建设的表率。结合城乡基层工作的特点，进一步完善党建联席会议轮值主席制，围绕地区性、群众性、公益性工作，协调解决社区建设中的重要问题。按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的原则，进一步完善社区民意反映机制、科学决策机制、日常沟通机制和应急机制，确保全面准确及时地了解社区居民的呼声和驻区单位的意愿，充分发挥社区党组织在城乡社区管理和服务中的领导核心作用，构建城乡统筹的基层党建新格局。
（九）注重实际，稳步推进，不断扩大农村社区建设覆盖面和受益面
按照城乡一体化发展要求，在“一村一社”模式下，坚持“成熟一个，成立一个”的思路，稳步推进农村社区建设工作。在一些开发面积大、外来人口集中的集镇，必须成立社区，每个社区应有一个统一标识的综合性社区服务中心，具备办公、管理、服务、活动等多种功能。坚持服务农民、依靠农民，创新农村社会管理体制机制，推行社区化管理，初步具备农村社区利益协调、诉求表达、矛盾化解等功能。推进政府公共服务向农村社区延伸，构筑政府基本公共服务、农民志愿服务和互助性服务、市场商业性服务相衔接的新型农村社区服务体系。在城乡单位、城市社区与农村社区之间开展结对帮扶活动，鼓励社会各类组织和个人以资金、技术、信息、智力、技能等方式参与农村社区建设，努力形成全社会关心、支持、参与农村社区建设的良好氛围。
（十）市区统筹，全力推进，促进城市社区建设步入良性发展轨道
按照市区一体的工作思路，积极向市委、市政府汇报，争取在城市发展规划、公共服务设施建设、税收优惠政策上出台关于社区建设的全面性指导意见，促进社区各项事业快速发展。同时积极探索建立市、区推进社区建设工作协调机制，在社区建设工作上，做到步调一致、统筹发展。 （调研组成员：魏玉华、董义、高少锋、李解）
2010年1月
备注：1、2010年8月，在孝南区举办的第二届优秀成果评选活 动中荣获一等奖。
2、调研报告刊登在孝南区领导参阅2010/5期。