云梦县民政局局长  许新华

    据调查，农村特困群体仍占相当大的比例，而且相当一部分人在短期内难以脱困。建立健全以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充的农村特困救助体系，是摆在我们面前的一项十分紧迫的重要任务。

    一、农村特困群体的成因分析

    1、市场经济带来贫富差距拉大。在市场经济大潮中，一些文化层次高、有经济头脑、会市场运作的能人迅速致富，而且富的变得更富；而那些弱智、无劳户以及不懂市场经济知识的人自然变穷，而且穷得相对更穷。

    2、农村历史遗留问题造成许多农民一时难以卸掉债务包袱。长期以来，农村实行统筹征收的管理模式，一些农户因家大口阔负债包袱重，一些农户因多种原因形成新的包袱，农村债务遗留问题多。近年来，虽然中央农村经济政策有了很大改善，绝大多数农民从中得到了明显的实惠，但由于不少历史遗留问题还没有彻底解决，相当一部分农民仍然比较贫困。

    3、土地资源缺乏，农民依靠种田的增收幅度不大。云梦县农村人均耕地不到0.7亩，农户主要收入来源靠外出打工。前些年，由于税费较重，种田收入低，有的甚至亏本，大部分农民种田只能解决口粮问题，公粮水费、“三提五统”靠打工收入来缴纳。税费改革后，农民种田普遍增加了实质性的收入，但由于人多地少，农民单纯靠种田仍大多只能解决温饱问题。云梦现有10万农民常年外出打工，这部分人的家庭经济状况正在逐步改善。但还有相当一部分农户，如无儿户、缺劳户、老弱病残户等仍以种田为生，他们种着少量的责任田，尽管中央政策好，他们得到的实惠仍很有限，仍难以摆脱贫困。

    4、因天灾人祸返贫致贫。一些农民因遇到洪涝、火灾等不可抗御的自然灾害，或发生重大疾病，而返贫致贫。尤其是遇到大病，医疗费用昂贵，动辄十几万、几十万甚至上百万，使得一些家庭不堪重负。即使是一些大户巨富，遇到这种情况也不例外。该县隔蒲潭镇三里庙村三组村民施爱明，弟兄5人，个人都是包头工，是村里有名的大户。后来有4人患肝病，药费共用了四五十万元，先后不治而亡，落得人才两空，反过来成了全村的特困户，而且现在是负债累累，连基本生活也难以为继。

    5、革命老区发展慢，脱贫难。云梦曾店、倒店等乡镇，是革命老区，经济基础差，群众文化低，致富门路少，发展步子慢，至今有相当一部分群众仍然相对贫困。目前，全县有3000多户农民还住着土坯房，尽管县政府近几年花了很大气力，下拨专款消灭农村土坯房，但由于居住土坯房的农民大部分属特困户，自筹资金难解决，“消土”工程进展不是很快。

    6、特殊人群缺乏脱贫能力。残疾人家庭、伤残军人家庭、弱智人家庭、五保户、孤儿等，自身缺乏脱贫能力，成为难以蜕变的特困群体。据统计，云梦县现有残疾人家庭6881户、28940人，其中智残1109户、4658人，伤残军人406户。这些家庭，长期需要社会救助。该县曾店镇余楼村五组村民陈平安，本人是哑巴，妻子智残，生了个儿子也是智残，一家3口人完全无创收能力，只有靠村组和政府救助及亲朋好友接济来过生活。

    二、完善农村特困救助体系的对策

    1、探索推行农村低保工作。2005年上半年，云梦县民政局抽调20多名机关干部，分赴各乡镇，同乡镇民政办工作人员一起，对全县农村特困救助对象进行了全面核查，登记造册，按照“三榜公示”，逐级报批的原则，探索启动了农村特困救助工作。在此基础上，要尽快实现农村特困救助向农村低保工作的过渡，逐步完善农村低保制度，规范低保动态管理，实现应保尽保，切实保障困难农民基本生活。

    2、大力推进“消土”工程。消灭农村土坯房，是改善困难群众住居条件的当务之急。云梦县委、县政府已将“消土”工程列入“八项为民工程”之一，计划采取县、乡财政拿一点、发动部门帮一点、动员社会捐一点、组织农户筹一点、争取上级拨一点的办法，筹措资金3600万元，进行分期分批改造，2010年之前基本消灭全县农村土坯危房。县民政局作为政府实施社会救助的主要职能部门，在协助健全、落实相关责任制，并加强跟踪督办，确保资金筹措到位、工作责任到位、具体措施到位、工程质量监控到位，促进圆满完成“消土”工程任务。

    3、努力健全自然灾害应急机制。根据上级有关指示精神，参照外地经验，结合云梦实际，已制定出台了《云梦县自然灾害应急预案》。今后将结合救灾工作实践，逐步完善，以健全科学的救灾应急机制，城关镇幸福社区被省民政厅评为全省“防灾减灾综合示范社区”使防灾减灾能力、应急反应能力、救灾工作运行能力明显增强，确保灾民得到及时有效救助。

    4、全面落实农村五保供养政策。云梦农村福星工程建设经过近3年的努力，已新建、改建、扩建农村福利院17所，新增床位2000多张，大大改善了五保老人的居住生活条件。下一步，要大力提高五保老人集中供养率，严格按政策落实好、管理好、使用好五保老人集中供养经费，并按政策落实福利院生产基地，鼓励福利院扩大创收，实现以院养院。还要建立健全福利院各项规章制度，逐步提升福利院服务工作质量和水平。在此同时，应积极鼓励和支持社会力量兴办农村福利院，实现社会福利社会化。

    5、加快实施农村大病医疗救助。云梦是全省8个新型农村合作医疗试点县之一，农村特困救助对象在各级政府的扶助下，已全部参加了合作医疗保险，但这仍然解决不了特困救助对象大病医疗费用问题。因此，要加快实施农村大病医疗救助，切实帮助困难群众解决好治病难问题，防止因病致贫返贫。

    6、继续做好帮困助学工作。帮助困难群众子女接受高等学历教育和现代科技教育，使之提高科学文化素质，是使他们从根本上摆脱贫困的长远大计。要以开展经常性捐赠活动为载体，组织和发动青年志愿者、企业家、离退休老干部及社会各界积极投身“希望工程”，捐款助学，对口帮扶，不让困难群众子女辍学，使他们学好文化，掌握本领，走上共同富裕之路。

    7、积极开展慈善救济活动。要充分发挥慈善会的职能作用，大力弘扬帮贫济困、助残扶弱的传统美德，广泛动员社会各界和海内外仁人志士踊跃参加慈善捐赠活动，并积极兴办慈善超市，繁荣慈善事业，及时有效地接济困难群众，共同构建和谐社会。（此文发表于2009/10期《中国民政》）